Administracinė byla Nr. eA-3253-789/2021
Teisminio proceso Nr. 3-64-3-02565-2020-8
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.2; 14.6 (S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2022 m. sausio 19 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas) ir Rasos Ragulskytės-Markovienės (pranešėja),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Joniškio rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. kovo 23 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Šiaulių ir Telšių apskrityse pareiškimą atsakovui Joniškio rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo panaikinimo ir norminio akto teisėtumo ištyrimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Šiaulių ir Telšių apskrityse su pareiškimu kreipėsi į Regionų apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Joniškio rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių (2020 m. balandžio 30 d. sprendimo Nr. T-57 redakcija) (toliau – ir Taisyklės) 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiai atitinka Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 dalį ir 7 dalies 8 punktą, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 ir 7 punktus. Nustačius, jog ginčijamos Taisyklių normos neatitinka nurodytų teisės aktų, prašė pripažinti jas prieštaraujančiomis šiems teisės aktams.
2. Pareiškėjas nurodė, kad Tarybos sprendimas ir juo pavirtintos Taisyklės atitinka visus kriterijus, būdingus norminiam teisės aktui: jos yra taikomos individualiais požymiais neapibrėžtam asmenų ratui, juose suformuluotos daugkartinio naudojimo, bendro pobūdžio elgesio taisyklės. Taisyklių 1 punkte nustatyta, jog Taisyklės nustato bendruosius ir specialiuosius tvarkymo ir švaros reikalavimus, taikomus fiziniams ir juridiniams asmenims visoje Joniškio rajono savivaldybės teritorijoje; 3 punkte nurodyta, kad savivaldybės teritorijoje šių taisyklių privalo laikytis visų nuosavybės formų žemės, gyvenamųjų namų ir kitų statinių, įrenginių, kilnojamojo turto savininkai, nuomininkai ir naudotojai, fiziniai ir juridiniai asmenys; 4 punktas numato, kad šių taisyklių nepaisymas užtraukia administracinę atsakomybę. Minėti Tarybos priimti aktai paskelbti Teisės aktų registre.
3. Pareiškėjas nurodė, kad Vyriausybės atstovui, įstatymo nustatyta tvarka atlikus priežiūrą, kilo abejonės dėl Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčių atitikties Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 daliai ir 7 dalies 8 punktui. Pareiškėjo teigimu, Taryba gali nustatyti griežtesnius mėšlo ir srutų naudojimo reikalavimus, tačiau jie privalo būti suderinti su Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, nes Lietuvos Respublikos aplinkos ministras ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministras 2005 m. liepos 14 d. įsakymu Nr. D1-367/3D-342 patvirtino Mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų aprašą (toliau – ir Aprašas). Pareiškėjas nurodė, kad, atsakydama į Vyriausybės atstovo paklausimą, Žemės ūko ministerija informavo, jog Joniškio rajono savivaldybės meras 2019 m. rugsėjo 19 d. raštu Nr. (1.12)S-4503 kreipėsi į Žemės ūkio ministeriją, prašydamas pateikti nuomonę dėl Tarybos 2020 m. balandžio 30 d. sprendimo Nr. T-57 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ projekto, kuriuo numatyta apriboti tręšimą srutomis ir mėšlu žemės ūkio paskirties sklypuose arčiau kaip 5 km nuo Joniškio miesto ribos. Žemės ūkio ministerija 2019 m. spalio 2 d. raštu Nr. 2D-3054 (11.18E) pateikė savo nuomonę, kad toks reguliavimas yra per griežtas ir šio pasiūlymo turėtų būti atsisakyta. Aplinkos ministerija 2020 m. birželio 2 d. raštu Nr. (10)-D8(E)-2960 „Dėl tarnybinės pagalbos“ nurodė, kad Taryba 2020 m. balandžio 30 d. sprendimo Nr. T-57 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ projekto ir jame nustatytų reikalavimų su Aplinkos ministerija nederino. Atsakovas pažymėjo, kad aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga yra savarankiškoji vietos savivaldos funkcija (Vietos savivaldos įstatymo 6 str. 1 d. 28 p.). Įstatymų leidžiamoji valdžia įstatymu suteikia kompetenciją nustatyti mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimus centrinėms vykdomosios valdžios institucijoms – aplinkos ministrui ir žemės ūkio ministrui. Vykdant savivaldos savarankiškąją aplinkos apsaugos kokybės gerinimo ir apsaugos funkciją, vietos savivaldos institucijoms įstatymu suteikiama teisė savo teritorijoje nustatyti griežtesnius normatyvus, tačiau Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punkte įtvirtinti reikalavimai turėjo būti išlaikyti, t. y. Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiuose nustatyti griežtesni reikalavimai turėjo būti suderinti su Aprašą patvirtinusiomis valstybės institucijomis. Pareiškėjo teigimu, Tarybai patvirtinus griežtesnius reikalavimus, nei numatyti Apraše, bei nesuderinus jų su įstatymų įgaliojimus turinčiomis centrinės vykdomosios valdžios institucijomis – aplinkos ir žemės ūkio ministrais, buvo pažeistas konstitucinis teisinės valstybės principas, suponuojantis reikalavimą Tarybai, kaip vietinės teisėkūros subjektui, tvirtinti Taisykles neviršijant savo įgaliojimų, nustatytų Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punkte. Pareiškėjas nurodė, kad dėl šios priežasties konstatuotinas neatitikimas Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 daliai, pagal kurią Taryba aplinkos apsaugos valdymą Joniškio rajono savivaldybės teritorijoje turėjo vykdyti įstatymų nustatyta tvarka.
4. Pareiškėjas darė išvadą, kad Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiai prieštarauja Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punktui, nustatančiam griežtesnes normatyvų derinimo ir nustatymo procedūras, taip pat neatitinka Aprašo 20, 29 punktų ir Aprašo IV skyriaus teisės normų, todėl šios Taisyklių teisės normos pažeidžia savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą. Pareiškėjo teigimu, vadovaujantis Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymu, teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, teisės aktų formuluotės turi būti tikslios, kad teisinių santykių subjektai galėtų savo elgesį orientuoti pagal teisės aktų reikalavimus. Pareiškėjo teigimu, Taisyklių 40.4 papunktis nėra aiškus, nes nėra apibrėžta, koks vėjo greitis yra „kuo mažesnis“, taip pat nėra aišku, kaip nustatyti vėjo kryptį „nuo labiausiai apgyvendintos vietovės“. Pareiškėjas pažymi, kad, vadovaujantis teisėkūros sistemiškumo principu, žemesnės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams. Taisyklių 40.5 papunktyje nustatyta, kad draudžiama skystuoju mėšlu ir (ar) srutomis tręšti šeštadieniais, sekmadieniais, valstybinių švenčių dienomis be seniūno rašytinio sutikimo, nors tokio sutikimo nereikalauja nei Aplinkos apsaugos įstatymo, nei Aprašo teisės normos. Pareiškėjas nurodo Taisyklių 40.6 papunktį ir pažymi, kad pagal šį naujai nustatytą teisinį reglamentavimą seniūnas gali uždrausti tręšti daugiau kaip tris kartus didesniu atstumu nei tai jis galėtų daryti pagal Aprašo nuostatas. Nesant suderinimo su ministerijomis, toks Taisyklių reglamentavimas neatitinka teisėkūros sistemiškumo principo, taip pat kelia abejonių tai, kad nėra nustatyta jokių kriterijų, kuriais vadovaujantis seniūnas galėtų išduoti arba neišduoti leidimo tręšti ir kurie suteiktų teisinį aiškumą, kokiais atvejais ir pagrindais seniūnas galės taikyti šiuos apribojimus ūkio subjektų atžvilgiu. Pareiškėjo teigimu, neaiškus ir Taisyklių 40.10 papunktis, kuriame numatyta, kad, siekiant mažinti nemalonių kvapų išsiskyrimą, ant ariamos žemės paskleistas skystasis mėšlas ir (ar) srutos turi būti įterpiamos į dirvožemį kaip galima greičiau, bet ne vėliau kaip per 12 val. Toks teisinis reguliavimas kelia klausimų, nes nėra aišku, kada yra „kaip galima greičiau“. Be to, Apraše numatytas 24 val. terminas, o Taisyklėse nustatytas dvigubai trumpesnis terminas, nors jis nėra suderintas su ministerijomis.
5. Pareiškėjas nurodė, kad 2020 m. teikimu Nr. (5.5)-TR5-48 kreipėsi į Tarybą, siūlydamas spręsti Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčių pakeitimo (panaikinimo) klausimą. Joniškio rajono savivaldybės meras ne kartą motyvuotai raštu prašė atidėti teikimo vykdymo terminą. Vyriausybės atstovas šį terminą pratęsdavo, tačiau 2020 m. lapkričio 11 d. buvo gautas mero 2020 m. lapkričio 11 d. raštas Nr. (3.9E)S-5132 „Dėl teikimo vykdymo“, kuriame nurodyta, kad Tarybos 2020 m. spalio 29 d. posėdyje buvo svarstomas sprendimo projektas „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2020 m. balandžio 30 d. sprendimo Nr. T-57 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ pripažinimo netekusiu galios“, tačiau minėtam sprendimo projektui nebuvo pritarta.
7. Atsakovas paaiškino, kad Joniškio mieste ir jo apylinkėse pastaruosius keletą metų yra susidariusi grėsminga situacija dėl tvyrančio dvoko, kuris susidaro gyvulininkystės kompleksuose, žemės ūkio paskirties žemės plotus skystu tręšiant mėšlu ir (ar) srutomis. Joniškio rajono savivaldybės administracija nuo 2017 m. imasi visų įmanomų priemonių, kad iš gyvulininkystės kompleksų, skystu mėšlu ir (ar) srutomis tręšiamų žemės ūkio paskirties žemės plotų sklindantis nemalonus kvapas nekeltų rizikos Joniškio rajono savivaldybės gyventojų sveikatai, netrikdytų jų ir kad gyventojai dėl tvyrančio dvoko patirtų kuo mažiau nepatogumų. Tręšimo laikotarpiu ypatingai stiprus ir nemalonus kvapas trikdo žmonių sveikatą, sukelia neigiamas emocijas savivaldybės gyventojams, todėl vietos savivalda, abejodama priimtų teisės aktų veiksmingumu ir siekdama apginti išimtinai viešąjį interesą, ėmėsi priemonių išspręsti daug metų Joniškio rajono savivaldybėje egzistuojančią problemą. Joniškio rajono savivaldybės meras 2019 m. rugsėjo 4 d. potvarkiu Nr. M-56 „Dėl darbo grupės sudarymo“ sudarė darbo grupę ir pavedė darbo grupei parengti Tarybos sprendimo projektą, reglamentuojantį skystojo mėšlo ir srutų naudojimą žemės ūkio paskirties plotų tręšimui, kuriuo būtų siekiama mažinti arba kitaip riboti tręšiamo skystuoju mėšlu ir (ar) srutomis skleidžiamą nemalonų kvapą. Joniškio rajono savivaldybės meras 2019 m. rugsėjo 18 d. raštu Nr. (1.12)S-4503 „Dėl teisės akto derinimo“ kreipėsi į Lietuvos Respublikos aplinkos ministeriją, Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministeriją ir Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybą, prašydamas derinti Tarybos sprendimo projektą „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių pavirtinimo“ papildymo“. Atsakymai dėl teisės akto projekto derinimo buvo gauti iš Aplinkos ministerijos 2019 m. spalio 30 d. raštu Nr. (10)-D8(E)-2842 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos sprendimo projekto“, Žemės ūkio ministerijos 2019 m. spalio 2 d. raštu Nr. 2D-3054(11.18E) „Dėl teisės akto derinimo“ ir Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2019 m. spalio 17 d. raštu Nr. (2.30E-35)6V-1998) „Dėl sprendimo projekto“. Nei viena iš institucijų, kurių teisės aktų nustatyta tvarka privalomas suderinimas, nepateikė kategoriškos išvados, kad nederina sprendimo projekto. Išanalizavusi Aplinkos ministerijos ir Žemės ūkio ministerijos pateiktas pastabas ir pasiūlymus, Joniškio rajono savivaldybės administracija 2020 m. vasario 11 d. raštu Nr. (3.8E) S-863 „Dėl mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų aprašo patvirtinimo“ kreipėsi į Aplinkos ministeriją ir Žemės ūkio ministeriją, prašydama kaip galima skubiau inicijuoti naujos redakcijos Aprašo patvirtinimą ir jį papildyti. Aplinkos ministerija 2020 m. balandžio 22 d. raštu Nr. (10)-D8(E)-2075 „Dėl mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų“ nurodė, kad Aplinkos ministerija, atsižvelgdama į visus Joniškio rajono savivaldybės administracijos pasiūlymus dėl nemalonių kvapų valdymo, Aprašą papildė nuostata, suteikiančia galimybę vietos savivaldos institucijoms priimti sprendimą savo teritorijoje nustatyti griežtesnius reikalavimus mėšlo ir srutų tvarkymui (pvz., nustatyti oro temperatūros ribą, kada draudžiama tręšti laukus srutomis, per kiek laiko suarti ar kultivuoti ir pan.) ir kontroliuoti jų vykdymą. Aplinkos ministerija taip pat informavo, kad Aprašo pakeitimo projektas pateiktas pakartotinai derinti suinteresuotoms institucijoms ir visuomenei, tačiau iki šiol teisės aktas neįsigaliojęs. Taryba, atsižvelgdama į tai, kad susirašinėjimas tarp institucijų tęsiasi ilgą laiką, o žemės ūkio paskirties sklypuose prasidėjo pavasarinio tręšimo darbai, ėmėsi priemonių, padedančių išvengti nemalonių kvapų sklidimo. Atsižvelgiant į aukščiau nurodytų institucijų gautas pastabas ir pasiūlymus, ginant viešąjį interesą – siekiant išvengti tręšimo laikotarpiu sklindančių nemalonių kvapų ir apsaugoti gyventojus nuo alinančio aštraus skysto mėšlo ir (ar) srutų kvapo, esant aukštesnei nei 20o C temperatūrai, kai vykdomas intensyvus žemės ūkio paskirties sklypų tręšimas skystuoju mėšlu ir (ar) srutomis, buvo pakoreguotas Tarybos sprendimo projektas ir teisės aktų nustatyta tvarka teiktas svarstyti Tarybai. Atsakovas pažymėjo, kad, rengiant Taisyklių projektą, buvo nuolat konsultuojamasi su Aprašo rengėjais iš Aplinkos ministerijos ir Žemės ūkio ministerijos, diskutuota su ūkininkais, išklausyta ir atsižvelgta į Joniškio bendruomenės narių nuomonę, kad sklindantys nuolatiniai ir nemalonūs žemės ūkio paskirties plotų tręšimo skystuoju mėšlu ir (ar) srutomis kvapai kasmet vargina gyventojus, alina jų sveikatą ir kenkia visuomenės interesams. Atsakovas nurodė, kad galiojantis teisinis reglamentavimas suteikia savivaldybių institucijoms diskrecijos teisę pasirinkti, kokius griežtesnius normatyvus aplinkos apsaugos klausimais ji nustatys, tačiau šią laisvę savivaldybės institucija gali įgyvendinti atlikusi papildomą veiksmą – suderinusi su atitinkamomis institucijomis. Atsakovas pažymėjo, kad Taryba, priimdama Taisykles, vadovavosi iš Žemės ūkio ministerijos 2019 m. spalio 2 d. ir Aplinkos ministerijos 2019 m. spalio 30 d. gautais atsakymais į Joniškio rajono savivaldybės mero 2019 m. rugsėjo 18 d. siųstą prašymą suderinti parengtą Tarybos sprendimo projektą. Galutinis Taisyklių sprendimo projektas buvo parengtas atsižvelgiant į institucijų gautas pastabas ir pasiūlymus, į Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinėje sistemoje (TAIS) užregistruoto Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2005 m. liepos 14 d. įsakymo Nr. D1-367/3D-342 „Dėl Mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų aprašo patvirtinimo“ pakeitimo projekto (projekto numeris TAIS Nr. 20-5720) nuostatas, susijusias su mėšlo ir srutų tvarkymu. Atsakovo teigimu, aplinkybė, kad Taisyklių ir Taisyklių sprendimo projekto, siųsto derinančioms institucijoms, turinys nesutampa, nėra pakankamas pagrindas daryti išvadą, kad griežtesni reikalavimai už valstybinius normatyvus mėšlo ir srutų tvarkymo srityje nebuvo suderinti. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad nei Apraše, nei ministrų įsakyme, kuriuo tvirtinamas Aprašas, nėra nustatytų griežtesnių normatyvų derinimo ir nustatymo procedūrų, todėl Taryba, vadovaudamasi aukščiau nurodytais ministerijų raštais, pagrįstai buvo įsitikinusi, kad griežtesni reikalavimai atitinka aukštesnių institucijų raštu individualiai išreikštą valią aplinkos apsaugos srityje. Atsakovas pažymėjo, kad pareiškėjo teiginys, jog Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiai neatitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkto, yra išvestinis, o, nenustačius esminio Taisyklių neatitikimo Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 dalies 7 ir 8 punktams, nėra pagrindo nustatyti jų neatitikimo Vietos savivaldos įstatymo normoms.
8. Atsakovas nurodė, kad Taisyklių 40.4 papunkčio formuluotė yra aiški ir tiksli, kad teisinių santykių subjektai galėtų savo elgesį orientuoti pagal teisės aktų reikalavimus. Tokia formuluotė įtvirtinta Lietuvos Respublikos Seimo teisės aktų informacinėje sistemoje užregistruotame Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2005 m. liepos 14 d. įsakymo Nr. D1-367/3D-342 „Dėl Mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų aprašo patvirtinimo“ pakeitimo projekte (projekto numeris TAIS Nr. 20-5720), į kurį atsižvelgiant buvo rengiamas Taisyklių sprendimo projektas. Atsakovas pažymėjo, kad pareiškėjo argumentai dėl Taisyklių 40.5, 40.6 ir 40.10 papunkčių neatitikimo Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui yra išvestiniai. Nenustačius Taisyklių neatitikimo Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 dalies 7 ir 8 punktų reikalavimams, nėra pagrindo nustatyti nurodytų Taisyklių punktų neatitikimą Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui.
II.
9. Regionų apygardos administracinis teismas 2021 m. kovo 23 d. sprendimu Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčius pripažino prieštaraujančiais Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 daliai ir 6 straipsnio 7 dalies 8 punktui. Teismas nurodė, kad įsiteisėjęs teismo sprendimas skelbiamas Teisės aktų registre ir leidinyje „Sidabrė“.
10. Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika ir pažymėjo, kad, nustatant administracinio akto priskirtinumą norminiam administraciniam aktui, svarbu įvertinti, ar akte yra sukuriamos naujos elgesio taisyklės, reguliuojančios visuomeninius, rūšinėmis savybėmis apibrėžtus santykius, tačiau dėl juose numatytų nurodymų pobūdžio taikytinos individualiuose santykiuose tuo atveju, kai atsiranda poreikis sureguliuoti individualaus asmens elgesį, veikiantį sukurtų elgesio taisyklių ribose. Norminiame akte sukurtos bendro pobūdžio taisyklių taikymas nesibaigia jas pritaikius individualiame teisiniame santykyje. Teismas nurodė, kad Taisyklės nustato bendruosius ir specialiuosius tvarkymo ir švaros reikalavimus, taikomus fiziniams ir juridiniams asmenims visoje Joniškio rajono savivaldybės teritorijoje. Prašomas ištirti Tarybos sprendimas nustato bendro pobūdžio taisykles neapibrėžtam subjektų ratui ir yra skirtas reguliuoti daugelio neindividualizuotų asmenų santykius, Taisyklių veikimas nenustoja galioji jas pritaikius konkrečiu individualiu atveju. Teismas konstatavo, kad prašomas ištirti teisės aktas laikytinas norminiu teisės aktu.
11. Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos savivaldybių priežiūros įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 3 punktu, nustatė, kad Vyriausybės atstovas 2020 m. birželio 10 d. teikimu Nr. (5.5.)-TR5-48 kreipėsi į atsakovą, nurodydamas, kad Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčių nuostatos turi būti pakeistos arba panaikintos, nurodė, kad teikimas privalo būti apsvarstytas artimiausiame posėdyje (bet ne vėliau kaip per 1 mėnesį) ir apie priimtą sprendimą praneštą Vyriausybės atstovui raštu per 5 darbo dienas nuo sprendimo priėmimo dienos. Joniškio rajono savivaldybės meras 2020 m. lapkričio mėn. raštu „Dėl teikimo vykdymo“ nurodė, kad Tarybos 2020 m. spalio 29 d. posėdyje buvo svarstomas sprendimo projektas „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2020 m. balandžio 30 d. sprendimo Nr. T-57 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ pripažinimo netekusiu galios“, minėtam sprendimo projektui nepritarta.
12. Teismas vadovavosi Aplinkos apsaugos įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2020 m. vasario 8 d. iki 2020 m. gegužės 1 d.) 6 straipsnio 2 dalimi, 7 dalies 8 punktu, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalimi, 6 straipsnio 1 dalies 28 punktu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, nustatė, kad aplinkos ministras ir žemės ūkio ministras patvirtino Aprašą, ir darė išvadą, kad vietos savivaldos institucija, siekianti nustatyti griežtesnius reikalavimus už tuos, kurie yra patvirtinti Aprašu, privalo kreiptis į Aplinkos ministeriją ir Žemės ūkio ministeriją, kad jos suderintų vietos savivaldos institucijų numatytus griežtesnius normatyvus. Tik gavus abiejų derinančių ministerijų teigiamą atsakymą, savivaldybės tarybos projektas gali būti teikiamas tvirtinimui, ir, priešingai, bent vienai iš ministerijų nepritarus sprendimo projektui, toks teisės aktas negali būti priimtas.
13. Teismas nustatė, kad Joniškio rajono savivaldybės meras 2019 m. rugsėjo 18 d. raštu Nr. (1.12)S-4503 „Dėl teisės akto derinimo“ kreipėsi į Aplinkos ministeriją ir Žemės ūkio ministeriją, prašydamas derinti parengtą Tarybos sprendimo projektą „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių pavirtinimo“ papildymo“. Taryba ministerijoms pateikė sprendimo „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ papildymo“ projektą, kuriame nurodė papildysianti Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisykles, patvirtintas Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimu Nr. T-174, 40.5 papunkčiu ir jį išdėstysianti taip: „40.5. Draudžiama laistyti srutas arba tręšti mėšlu žemės ūkio paskirties sklypus arčiau kaip 5 km nuo Joniškio miesto ribos.“
14. Teismas nustatė, kad Aplinkos ministerija, atsakydama į Joniškio rajono savivaldybės 2019 m. rugsėjo 18 d. raštą Nr. (1.12)1-4503, nurodė, kad projektui iš esmės neprieštarauja, tačiau siūlytų galutinį sprendimą priimti apsvarsčius ir kitas kvapų ir oro taršos valdymo reglamentavimo priemones. Teismas konstatavo, kad Aplinkos ministerija neprieštaravo, jog Joniškio rajono savivaldybė papildytų Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisykles 40.5 papunkčiu, numatančiu draudimą laistyti srutas arba tręšti mėšlu žemės ūkio paskirties sklypus arčiau kaip 5 km nuo Joniškio miesto ribos.
15. Teismas nustatė, kad Žemės ūkio ministerija 2019 m. spalio 2 d. raštu Nr. 2D-3054 (11.18E) „Dėl teisės akto derinimo“, išnagrinėjusi Joniškio rajono savivaldybės prašymą, dėl siūlymo papildyti Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisykles nuostata drausti laistyti srutas arba tręšti mėšlu žemės ūkio paskirties sklypus arčiau kaip 5 km nuo Joniškio miesto ribos, nurodė, kad siūloma nuostata per griežta ir agrarinės aplinkosaugos požiūriu nėra visiškai tinkama. Įvertinęs Žemės ūkio ministerijos rašte išdėstytą poziciją, teismas konstatavo, kad ji nepritarė Tarybos parengtam sprendimo projektui.
16. Teismas darė išvadą, kad, Žemės ūkio ministerijai nepritarus 2019 m. rugsėjo 18 d. raštu Nr. (1.12) S-4503 „Dėl teisės akto derinimo“ teikto Tarybos sprendimo „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ papildymo“ projektui, toks teisės aktas, kokį pateikė atsakovas, negalėjo būti priimtas.
17. Teismas nustatė, kad Taryba 2020 m. balandžio 30 d. sprendimu Nr. T-57 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ nusprendė pakeisti Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių, patvirtintų Tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimu Nr. T-174, 40 punktą. Teismas vadovavosi Aprašo 20, 29 punktais ir pažymėjo, kad Aprašas nenustato vėjo, jo krypties, temperatūros reikalavimų skystojo mėšlo ir (ar) srutų naudojimui, taip pat nereikalauja gyventojo ar seniūno rašytinio sutikimo tręšiant šeštadieniais, sekmadieniais ar valstybinių švenčių dienomis, jeigu yra išlaikomi didesni atstumai, nei numatyti Apraše. Be to, paskleistas ant ariamos žemės skystasis mėšlas ir (ar) srutos turi būti įterptos ne vėliau kaip per 24 val. Teismas, atsižvelgęs į nurodytus Aprašo ir Tarybos sprendimu patvirtintų Taisyklių skirtumus, konstatavo, kad pareiškėjas teisingai nustatė, jog Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiai nustato griežtesnius reikalavimus, taikomus mėšlo ir srutų kaupimui ir naudojimui, todėl, vadovaujantis Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punktu, tokie reikalavimai turėjo būti suderinti su Aprašą patvirtinusiomis institucijomis.
18. Teismas nurodė, kad byloje nėra duomenų, jog Joniškio rajono savivaldybė būtų pateikusi Tarybos 2020 m. balandžio 30 d. priimto sprendimo Nr. T-57 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ projektą derinti Aplinkos ministerijai ir Žemės ūkio ministerijai. Teismo teigimu, Aplinkos ministerijos ir Žemės ūkio ministerijos rekomendacijos, nurodytos raštuose dėl 2019 m. rugsėjo 18 d. raštu pateikto Tarybos sprendimo projekto, kuriame numatyta Taisykles papildyti 40.5 papunkčiu, negali būti suprantamos kaip pritarimas vietos savivaldos institucijai griežtinant reikalavimus nesikreipti į institucijas derinimui. Nepateikus Tarybos sprendimo projekto, kuriuo buvo atsižvelgta ir įgyvendinta į derinančių institucijų rekomendacijas, šios institucijos neturėjo galimybės peržiūrėti Tarybos sprendimo projektą, jį įvertinti bei išreikšti savo poziciją dėl pritarimo ar nepritarimo.
19. Teismas vadovavosi Teisėkūros pagrindų įstatymo 18 straipsnio 1, 3 dalimis, 20 straipsnio 1 dalimi, 4 straipsnio 1 dalimi, pažymėjo, kad atsakovo nurodytas aplinkos ministro ir žemės ūkio ministro 2005 m. liepos 14 d. įsakymo Nr. D1-367/3D-342 „Dėl Mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų aprašo patvirtinimo“ pakeitimo projektas (projekto numeris TAIS Nr. 20-5720), į kurį atsižvelgė atsakovas, priimdamas Taisykles, nėra dokumentas, kuriuo atsakovas galėjo vadovautis, griežtindamas Apraše numatytus reikalavimus. Teismas nurodė, kad teisės akto projektas, kuris nėra priimtas Teisėkūros pagrindų įstatyme nustatyta tvarka, nesudaro pagrindo Taisykles laikyti atitinkančias Apraše numatytus reikalavimus ir atleidžiantis savivaldos instituciją nuo pareigos suderinti jas su Aprašą patvirtinusiomis valstybės institucijomis.
20. Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 118 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika ir darė išvadą, kad Taryba, įgyvendindama aplinkos apsaugą reglamentuojančius norminius aktus, nustatydama griežtesnius už valstybinius normatyvus aplinkos apsaugos reikalavimus bei įgyvendindama Aprašą, turėjo laikytis Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje ir 6 straipsnio 7 dalies 8 punkte numatytų imperatyvų.
III.
22. Atsakovas Taryba apeliaciniu skundu prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčius pripažinti teisėtais.
23. Atsakovo teigimu, teismas nepagrįstai nurodė, kokios aplinkybės turėjo būti nustatytos tikrinant, ar atsakovas turėjo diskrecijos teisę nustatyti griežtesnius normatyvus aplinkos apsaugos klausimais, ir jas įvertino prieštaringai. Atsakovas pažymi, kad teismas sprendime remiasi formalaus veiksmo atlikimo fakto nebuvimu, nors pripažįsta, kad Tarybos sprendimo projekte (Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiuose) buvo atsižvelgta į derinančių institucijų rekomendacijas. Atsakovas nurodo, kad ginčijamo norminio administracinio akto rengimo ir tvirtinimo metu galioję teisės aktai nenumatė konkrečios savivaldybės tarybos sprendimu tvirtinamų griežtesnių normatyvų derinimo tvarkos. Atsakovo teigimu, iš teismo sprendimo nėra aišku, kuo yra grindžiama teismo išvada, kad buvo būtinas papildomas formalus veiksmas – sprendimo projekto pakartotinis pateikimas ministerijoms, kai jo turinys atitinka ministerijų pateiktas pastabas, pasiūlymus. Atsakovas daro išvadą, kad teismas nebuvo aktyvus ir nenustatė, koks norminis teisės aktas reguliuoja ir ar reguliuoja savivaldybės institucijos, siekiančios įgyvendinti Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punkte nustatytą diskrecijos teisę, derinimo su kitu konkrečiu (aukštesniu) viešojo administravimo subjektu tvarką. Atsakovo teigimu, teismas neištyrė visų administracinei bylai reikšmingų aplinkybių, iš esmės rėmėsi tik bendro pobūdžio teiginiu, todėl teismo sprendimas negali būti laikomas teisėtu ir pagrįstu. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad teismo sprendimo prieštaringumą įrodo ir tai, jog teismas vadovavosi ABTĮ 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, nors rezoliucinė dalis neatitinka šios nuostatos.
24. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Šiaulių ir Telšių apskrityse atsiliepimu į atsakovo apeliacinį skundą prašo apeliacinį skundą atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
25. Pareiškėjas, nesutikdamas su apeliaciniu skundu, vadovaujasi Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 dalimi, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalimi, 6 straipsnio 1 dalies 28 punktu ir daro išvadą, kad teismas pagrindė, jog vietos savivaldos institucija, siekianti nustatyti reikalavimus aplinkos apsaugai, kurie yra griežtesni už reikalavimus, nustatytus Apraše, privalo kreiptis į Aplinkos ministeriją ir Žemės ūkio ministeriją, kad jos suderintų vietos savivaldos institucijų numatytus griežtesnius normatyvus. Tik gavus abiejų derinančių ministerijų teigiamą atsakymą, savivaldybės tarybos projektas gali būti teikiamas tvirtinimui, ir, priešingai, bent vienai iš ministerijų nepritarus sprendimo projektui, toks teisės aktas negali būti priimtas. Pareiškėjo teigimu, teismas, nuosekliai bei visapusiškai išnagrinėjęs faktines aplinkybes, pagrįstai konstatavo, kad Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiai prieštaravo Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 daliai ir 6 straipsnio 7 dalies 8 punktui.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
26. Nagrinėjamoje byloje prašoma ištirti, ar Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių (2020 m. balandžio 30 d. sprendimo Nr. T-57 redakcija) 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiai neprieštarauja Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 daliai ir 6 straipsnio 7 dalies 8 punktui, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 ir 7 punktams.
27. Pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, jog Taryba, įgyvendindama aplinkos apsaugą reglamentuojančius norminius aktus, Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiais nustatė griežtesnius aplinkos apsaugos reikalavimus už valstybinius normatyvus, nustatytus Apraše, nesilaikė Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje ir 6 straipsnio 7 dalies 8 punkte numatytų imperatyvų, pripažino Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčius prieštaraujančiais Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 daliai ir 6 straipsnio 7 dalies 8 punktui.
28. Atsakovas, nesutikdamas su teismo sprendimu, padavė apeliacinį skundą, kuriame nurodo, kad teisės aktai nenumatė konkrečios savivaldybės tarybos sprendimu tvirtinamų griežtesnių reikalavimų derinimo tvarkos, todėl teismas nepagrįstai sprendė, kad šiuo atveju buvo būtinas papildomas formalus veiksmas – sprendimo projekto pakartotinis pateikimas ministerijoms.
29. Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatyta, kad savarankiškąsias funkcijas savivaldybės atlieka pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus bendruomenei ir šios interesais; įgyvendindamos šias funkcijas, savivaldybės turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už savarankiškųjų funkcijų atlikimą; įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai numatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose. Aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga yra savarankiškoji vietos savivaldos funkcija (Vietos savivaldos įstatymo 6 str. 1 d. 28 p.).
30. Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad aplinkos apsaugos valdymą savivaldybių teritorijose įstatymų nustatyta tvarka vykdo vietos savivaldos atitinkamos institucijos. Vietos savivaldos institucijos, organizuodamos aplinkos apsaugos įstatymų, Vyriausybės bei Aplinkos ministerijos priimtų norminių aktų aplinkos apsaugos klausimais įgyvendinimą nustato savo teritorijoje griežtesnius už valstybinius normatyvus, suderinusios su juos patvirtinusiomis valstybės institucijomis (Aplinkos apsaugos įstatymo 6 str. 7 d. 8 p.).
31. Aplinkos apsaugos įstatymo 232 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad mėšlas ar srutos gali būti paskleisti dirvožemio paviršiuje, įterpti į dirvožemį, laikomi ar perduodami kitam asmeniui, transportuojami ar kitaip tvarkomi laikantis mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų, kuriuos nustato aplinkos ministras kartu su žemės ūkio ministru. Aplinkos ministro ir žemės ūkio ministro 2005 m. liepos 14 d. įsakymu Nr. D1-367/3D-342 patvirtintas Mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų aprašas.
32. Teisėjų kolegija, vadovaudamasi minėtu teisiniu reglamentavimu, daro išvadą, kad, pagal Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punktą, Taryba, siekdama Taisyklėse įtvirtinti griežtesnius mėšlo ir srutų kaupimo ir naudojimo reikalavimus, turi tai suderinti su Aprašą patvirtinusiomis valstybės institucijomis – Aplinkos ministerija ir Žemės ūkio ministerija.
33. Pareiškėjo ginčijamuose Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiuose įtvirtinti mėšlo ir srutų kaupimo ir naudojimo reikalavimai: laistyti srutas arba tręšti skystuoju mėšlu žemės ūkio paskirties sklypus galima esant kuo mažesniam vėjo greičiui, ne aukštesnei nei 20o C oro temperatūrai, vėjui pučiant nuo labiausiai apgyvendintos vietovės (40.4 papunktis); draudžiama skystuoju mėšlu ir (ar) srutomis tręšti šeštadieniais, sekmadieniais, valstybinių švenčių dienomis be seniūno rašytinio sutikimo (40.5 papunktis); draudžiama skystuoju mėšlu ir (ar) srutomis tręšti kitomis, nei taisyklių 40.5 papunktyje nurodytomis dienomis, arčiau kaip per 100 m nuo gyvenamojo namo be gyventojo rašytinio sutikimo ir arčiau kaip per 1000 m nuo didesnės kaip 5 kv. km ploto gyvenvietės ar arčiau kaip per 500 m nuo kitų gyvenviečių be seniūno rašytinio sutikimo (40.6 papunktis) ; paskleistas ant ariamos žemės skystasis mėšlas ir (ar) srutos, siekiant mažinti nemalonių kvapų išsiskyrimą, turi būti įterpiamos į dirvožemį kaip galima greičiau, bet ne vėliau kaip per 12 val. (40.10 papunktis).
34. Aprašo (redakcija, galiojusi nuo 2018 m. balandžio 11 d. iki 2021 m. kovo 15 d.) 20 punkte nurodyta, kad draudžiama skystąjį mėšlą ir srutas skleisti šeštadieniais, sekmadieniais ir valstybinių švenčių dienomis arčiau kaip per 100 m nuo gyvenamojo namo be gyventojo sutikimo ir 300 m nuo gyvenvietės be seniūnijos seniūno sutikimo. Pagal šio Aprašo 29 punktą, paskleistas ant dirvos paviršiaus tirštasis ir skystasis mėšlas turi būti įterptas ne vėliau kaip per 24 valandas (išskyrus pasėlius, pievas ir ganyklas).
35. Aprašo (redakcija, galiojanti nuo 2021 m. gruodžio 2 d.) 20 punkte įtvirtinta, kad draudžiama skystuoju mėšlu ir (ar) srutomis tręšti šeštadieniais, sekmadieniais, valstybinių švenčių dienomis arčiau kaip 100 m atstumu nuo gyvenamojo namo be gyventojo rašytinio sutikimo, kuris gali būti pateiktas ir elektroninėmis ryšio priemonėmis (el. paštu arba trumpąja žinute), kurios leidžia užtikrinti teksto vientisumą, nepakeičiamumą ir identifikuoti sutikimą teikiantį asmenį; arčiau kaip 300 m atstumu nuo urbanizuotos teritorijos ribos be seniūnijos seniūno rašytinio sutikimo, kuris gali būti pateiktas elektroninėmis ryšio priemonėmis (el. paštu arba trumpąja žinute), kurios leidžia užtikrinti teksto vientisumą, nepakeičiamumą ir identifikuoti sutikimą teikiantį asmenį. Pagal šio Aprašo 30 punktą, paskleistas ant ariamosios žemės (neapsėtos, neapsodintos augalais) mėšlas ir (ar) srutos įterpiamos į dirvožemį (užariama ar kultivuojama) kuo skubiau, bet ne vėliau kaip per 24 valandas nuo paskleidimo.
36. Byloje nėra ginčo, kad Tarybos 2020 m. balandžio 30 d. sprendimu Nr. T-57 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“ pakeistuose Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 punktuose įtvirtinti reikalavimai yra griežtesni už valstybinius normatyvus, nustatytus Apraše. Apraše nenustatyti vėjo, jo krypties, temperatūros reikalavimai skystojo mėšlo ir (ar) srutų naudojimui, reikalavimas gauti gyventojo ar seniūno rašytinį sutikimą tręšiant šeštadieniais, sekmadieniais ar valstybinių švenčių dienomis, jeigu yra išlaikomi didesni nei Apraše numatyti atstumai, o paskleistas ant ariamos žemės skystasis mėšlas ir (ar) srutos turi būti įterptos ne vėliau kaip per 24 val. Šiuo metu galiojančioje Aprašo redakcijoje įtvirtinta tik rekomendacija tręšti esant kuo mažesniam vėjo greičiui, žemesnei oro temperatūrai, vėjui pučiant nuo labiausiai apgyvendintos vietovės (28 p.). Teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai nustatė, jog Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiai nustato griežtesnius reikalavimus, taikomus mėšlo ir srutų kaupimui ir naudojimui, nei įtvirtinta Apraše. Todėl, vadovaujantis Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punktu, Taisyklių nuostatos, nustatančios griežtesnius reikalavimus, turėjo būti suderintos su Aprašą patvirtinusiomis institucijomis, t. y. Aplinkos ministerija ir Žemės ūkio ministerija.
37. Iš bylos medžiagos matyti, kad Joniškio rajono savivaldybės meras 2019 m. rugsėjo 18 d. raštu Nr. (1.12)S-4503 „Dėl teisės akto derinimo“, vadovaudamasis Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punktu, kreipėsi į Aplinkos ministeriją ir Žemės ūkio ministeriją, prašydamas derinti parengtą Tarybos sprendimo projektą „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių pavirtinimo“ papildymo“, ir pateikė sprendimo „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ papildymo“ projektą, kuriuo nuspręsta papildyti Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisykles, patvirtintas Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimu Nr. T-174, 40.5 papunkčiu ir jį išdėstyti taip: „40.5. Draudžiama laistyti srutas arba tręšti mėšlu žemės ūkio paskirties sklypus arčiau kaip 5 km nuo Joniškio miesto ribos.“.
38. Aplinkos ministerija, atsakydama į Joniškio rajono savivaldybės 2019 m. rugsėjo 18 d. raštą Nr. (1.12)1-4503, 2019 m. spalio 30 d. rašte Nr. (10)-D8(E)-2842 nurodė, kad projektui iš esmės neprieštarauja, tačiau siūlytų galutinį sprendimą priimti apsvarsčius ir kitas kvapų ir oro taršos valdymo reglamentavimo priemones. Žemės ūkio ministerija 2019 m. spalio 2 d. raštu Nr. 2D-3054(11.18E) „Dėl teisės akto derinimo“, nurodė, kad siūloma nuostata drausti laistyti srutas arba tręšti mėšlu žemės ūkio paskirties sklypus arčiau kaip 5 km nuo Joniškio miesto ribos yra per griežta ir agrarinės aplinkosaugos požiūriu nėra visiškai tinkama, nustatant tokius griežtus reikalavimus, pirmiausia būtina atlikti numatomo teisinio reguliavimo poveikio ekonominį vertinimą.
39. Kaip minėta, pagal Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punktą, vietos savivaldos institucijos, nustatydamos savo teritorijoje griežtesnius už valstybinius normatyvus, privalo jas suderinti su valstybinius normatyvus patvirtinusiomis valstybės institucijomis. Sąvoka „suderinimas“ reiškia susitarimą, kuriam yra reikalinga abiejų šalių valia, ir nesant bent vienos šalies valios, toks susitarimas negalimas (žr., pvz., Lietuvos apeliacinio teismo 2009 m. gegužės 4 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 2A-350/2009). Nagrinėjamu atveju dėl griežtesnių nuostatų nustatymo Taisyklėse būtinas susitarimas tiek su Aplinkos ministerija, tiek su Žemės ūkio ministerija, o, nepasiekus tokio susitarimo, griežtesnės Taisyklių nuostatos negali būti priimamos. Byloje nėra duomenų, kad atsakovas Aplinkos ministerijai ir Žemės ūkio ministerijai būtų pateikęs derinti tokio turinio Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 punktus, koks jis buvo priimant Tarybos 2020 m. balandžio 30 d. sprendimą Nr. T-57 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tarybos 2017 m. birželio 29 d. sprendimo Nr. T-174 „Dėl Joniškio rajono savivaldybės tvarkymo ir švaros taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“. Joniškio rajono savivaldybės meras 2019 m. rugsėjo 18 d. rašte Nr. (1.12)S-4503 „Dėl teisės akto derinimo“ ministerijoms prašė derinti tik numatomą Taisyklėse nustatyti draudimą laistyti srutas arba tręšti mėšlu žemės ūkio paskirties sklypus arčiau kaip 5 km nuo Joniškio miesto ribos. Tiek Aplinkos ministerijos, tiek Žemės ūkio ministerijos atsakymuose į šį raštą nebuvo aiški ministerijų pozicija dėl teisinio reglamentavimo, kuris buvo įtvirtintas Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiuose.
40. Teisėjų kolegija nesutinka su atsakovo teiginiais, kad Tarybos sprendimo projekto, kuriuo buvo atsižvelgta į derinančių institucijų rekomendacijas ir kurios buvo įgyvendintos, pateikimas institucijoms yra tik papildomas formalus veiksmas. Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad Taisyklių projekto, kuris buvo pateiktas derinti Aplinkos ministerijai ir Žemės ūkio ministerijai, turinys ir patvirtintų Taisyklių turinys skiriasi. Be to, Aplinkos ministerija 2020 m. birželio 2 d. raštu Nr. (10)-D8(E)-2960 patvirtino, kad sprendimo, kuriuo pakeistas Taisyklių 40 punktas, projektas nebuvo teiktas jai derinti. Iš Žemės ūkio ministerijos 2019 m. spalio 2 d. rašto Nr. 2D-3054(11.18E) „Dėl teisės akto derinimo“ matyti, kad Žemės ūkio ministerijai buvo pateikta derinti tik Taisyklių nuostatas, kuriomis numatyta apriboti tręšimą srutomis ir mėšlu žemės ūkio paskirties sklypuose arčiau kaip 5 km nuo Joniškio miesto ribos. Nors Joniškio rajono savivaldybės administracija 2020 m. vasario 11 d. raštu Nr. (3.8 E) S-863 Aplinkos ministerijos ir Žemės ūkio ministerijos prašė kuo skubiau inicijuoti naujos redakcijos Aprašo patvirtinimą ir jį papildyti atitinkamais reikalavimais, šiuo raštu nebuvo prašoma derinti planuojamus Taisyklių pakeitimus, nustatančius griežtesnius reikalavimus. Be to, byloje nėra duomenų, kad atsakovas būtų ginčijęs Aplinkos ministerijos ir (ar) Žemės ūkio ministerijos veiksmus, kuriais buvo atsakyta į Joniškio rajono savivaldybės mero 2019 m. rugsėjo 18 d. raštą Nr. (1.12)S-4503 „Dėl teisės akto derinimo“. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai nustatė, kad dėl inicijuotų Taisyklių pakeitimų nebuvo atliktas Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punkte numatytas suderinimas ir nebuvo pasiektas atitinkamas susitarimas.
41. Tai, kad Aplinkos ministerija 2020 m. balandžio 22 d. raštu Nr. (10)-D8(E)-2075 informavo Joniškio rajono savivaldybės administraciją, jog aplinkos ministro ir žemės ūkio ministro 2005 m. liepos 14 d. įsakymo Nr. D1-367/3D-342 „Dėl Mėšlo ir srutų tvarkymo aplinkosaugos reikalavimų aprašo patvirtinimo“ pakeitimo projektas pateiktas pakartotinai derinti suinteresuotoms institucijoms ir visuomenei, taip pat pažymėjo, kad atsižvelgė į visus siūlymus dėl nemalonių kvapų valdymo, todėl Aprašą tvirtinantį įsakymą papildė nuostata, suteikiančia galimybę vietos savivaldos institucijoms priimti sprendimą savo teritorijoje nustatyti griežtesnius reikalavimus mėšlo ir srutų tvarkymui (pvz., nustatyti oro temperatūros ribą, kada draudžiama tręšti laukus srutomis, per kiek laiko suarti ar kultivuoti ir pan.) ir kontroliuoti jų vykdymą, nereiškia, kad, dar nepatvirtinus minėto Aprašo pakeitimo, Taryba galėjo nesilaikyti Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 7 dalies 8 punkto reikalavimų, siekdama Taisyklėse įtvirtinti griežtesnes nei Apraše nuostatas.
42. Atsižvelgusi į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai nusprendė pripažinti, jog Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčiai prieštarauja Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 daliai ir 6 straipsnio 7 dalies 8 punktui. Atsakovo apeliacinis skundas atmetamas, pirmosios instancijos sprendimas paliekamas nepakeistas.
43. Teisėjų kolegija pažymi, kad, nors pirmosios instancijos teismo sprendimu ir šia teismo nutartimi konstatuotas Taisyklių 40.4–40.6 ir 40.10 papunkčių prieštaravimas Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 2 daliai ir 6 straipsnio 7 dalies 8 punktui, tačiau tai neriboja atsakovo teisės, vadovaujantis minėtais Aplinkos apsaugos įstatyme įtvirtintais reikalavimais, nustatyti savo teritorijoje griežtesnius už valstybinius normatyvus, suderinus juos su valstybinius normatyvus patvirtinusiomis valstybės institucijomis.
44. Administracinių bylų teisenos įstatymo 118 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad norminis administracinis aktas (ar jo dalis) paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl to norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. Administracinio teismo sprendimas dėl norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu visais atvejais skelbiamas Teisės aktų registre. Teismo sprendime taip pat gali būti nurodytas spaudos leidinys, kuriame turi būti paskelbtas teismo sprendimas. (Administracinių bylų teisenos įstatymo 119 str. 1 d.). Konstitucinis Teismas yra ne kartą pabrėžęs valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, apsaugoti asmenų teises, gerbti teisėtus interesus ir teisėtus lūkesčius, vykdyti prisiimtus įsipareigojimus asmeniui; asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius įstatymus ar kitus teisės aktus, neprieštaraujančius Konstitucijai, įgytos teisės galės būti realiai įgyvendintos (Konstitucinio Teismo 2013 m. vasario 15 d., 2017 m. sausio 25 d., 2019 m. birželio 25 d., 2020 m. vasario 18 d. nutarimai).
45. Nagrinėjamu atveju įstatymui prieštaraujančiomis pripažintos Taisyklių nuostatos reglamentuoja tvarkymo ir švaros reikalavimus, taikomus fiziniams ir juridiniams asmenims visoje Joniškio rajono savivaldybės teritorijoje. Aukštesnės galios aktui prieštaraujančiomis pripažintų Taisyklių atitinkamų nuostatų reguliuojami teisiniai santykiai yra visuomeniškai svarbūs, kadangi yra susiję su aplinkos apsaugos reikalavimų įgyvendinimu. Dėl šių priežasčių teismo sprendimo paskelbimo atidėjimas įgyvendintų konstitucinį reikalavimą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, suteikiant galimybę pasiruošti kylantiems teisiniams padariniams – priimti naujus aktus, kurie neprieštarautų aukštesnės galios aktams. Atsižvelgiant į šias aplinkybes, konstatuotina, kad nagrinėjamu atveju yra teisinis pagrindas įsiteisėjusio Regionų apygardos administracinio teismo sprendimo oficialų paskelbimą atidėti ir paskelbti jį Teisės aktų registre ir leidinyje „Sidabrė“ 2022 m. kovo 19 d.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Atsakovo Joniškio rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.
Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. kovo 23 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. kovo 23 d. sprendimą skelbti Teisės aktų registre ir leidinyje „Sidabrė“ 2022 m. kovo 19 d.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Arūnas Dirvonas
Artūras Drigotas
Rasa Ragulskytė-Markovienė