Administracinė byla Nr. eA-4063-575/2021
Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00039-2019-1
Procesinio sprendimo kategorija 4.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. gruodžio 15 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Arūno Sutkevičiaus,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. rugsėjo 16 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos pareiškimą atsakovui Panevėžio miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto ištyrimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaiga kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas: 1) ištirti, ar Panevėžio miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2016 m. gruodžio 29 sprendimu Nr. 1-427 patvirtinto Panevėžio miesto savivaldybės dvinarės įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą taikymo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 22 punktas, numatantis, jog „gyvenamosios paskirties pastatai (individualūs namai, kurie naudojasi individualiais konteineriais, minimalus išvežamų atliekų kiekis turi būti ne mažesnis nei 70 proc. mišrių komunalinių atliekų metinės susikaupimo normos“, neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnyje nustatytiems komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros principams: „teršėjas moka“ ir proporcingumo, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui; 2) ištirti, ar Aprašas dalimi, nenumatančia galimybės gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų), kurie naudojasi individualiais konteineriais savininkams (ar jų įgaliotiems asmenims) deklaruoti komunalinių atliekų kiekį, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 29 straipsnyje įtvirtintam asmenų lygiateisiškumo principui, Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnyje nustatytam komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros principui „teršėjas moka“; Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 punkte nustatytam objektyvumo principui; 3) pripažinti, jog Aprašas dalimi, nenumatančia galimybės gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų), kurie naudojasi individualiais konteineriais savininkams (ar jų įgaliotiems asmenims) deklaruoti komunalinių atliekų kiekį, prieštarauja Konstitucijos 29 straipsniui, Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsniui, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 punktui; 4) pripažinus, kad Aprašo 22 punktas prieštarauja aukščiau nurodytų aukštesnės galios teisės aktų nuostatoms, jį panaikinti.
2. Pareiškėjas nurodė, kad Aprašo 22 punkte nustatyta, jog gyvenamosios paskirties pastatai (individualūs namai), kurie naudojasi individualiais konteineriais, minimalus išvežamų atliekų kiekis turi būti ne mažesnis nei 70 proc. mišrių komunalinių atliekų metinės susikaupimo normos. Toks teisinis reguliavimas pažeidžia Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnyje nustatytuosius proporcingumo ir „teršėjas moka“ komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros principus, prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui, nes toks privalomai nustatytas dydis suponuoja pareigą komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriui dvinarės įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir tvarkymą (toliau – ir DVĮ) kintamąją dalį skaičiuoti ir teikti apmokėjimui Aprašo 22 punkte numatytiems atliekų turėtojams, ją siejant su privalomai savivaldybės tarybos nustatytu mišrių komunalinių atliekų kiekiu.
3. Pareiškėjo teigimu, Aprašas dalimi, nenumatančia galimybės gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų), kurie naudojasi individualiais konteineriais, savininkams (ar jų įgaliotiems asmenims) skaičiuoti kintamąją DVĮ dalį priklausomai nuo deklaruojamo komunalinių atliekų kiekio, prieštarauja Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintam lygiateisiškumo principui, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 punkte nustatytam objektyvumo principui, Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnyje nustatytam komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros principui „teršėjas moka“. Nors Taryba turi diskrecijos teisę nustatyti DVĮ taikymą, ši teisė yra saistoma teisės aktų ir bendrųjų konstitucinių teisės principų (teisinės valstybės, teisės viršenybės, draudimo diskriminuoti, asmenų lygybės prieš įstatymą, proporcingumo ir kt.) bei gero administravimo, atsakingo valdymo principų (teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, asmens dalyvavimo priimant atitinkamus sprendimus, skaidrumo ir kt.). Pagal principą „teršėjas moka“ atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti pirminis atliekų darytojas arba dabartinis ar ankstesnis atliekų turėtojas ir (ar) produktų, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ar importuotojas. Šiuo principu pagrįstos ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2013 m. liepos 24 d. nutarimu Nr. 711 patvirtintos Vietinės rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio nustatymo taisyklės (toliau – ir Taisyklės), kurių 28 punkte nurodyta, jog kintamoji įmokos dedamoji nustatoma tokia, kad padengtų kintamąsias su komunalinių atliekų tvarkymu susijusias sąnaudas. Taisyklių sisteminė analizė leidžia teigti, jog jose kintamoji įmokos dedamoji aiškiai siejama su konteinerių naudojimo faktu, todėl bendrąja prasme manytina, jog komunalinių atliekų turėtojai privalo naudotis arba kolektyviniais mišrių komunalinių atliekų surinkimo ir šalinimo konteineriais, arba individualiais. Aprašo 22 punktu savivaldybės taryba tam tikrai asmenų grupei (gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų), kurie naudojasi individualiais konteineriais savininkams (ar jų įgaliotiems asmenims)) nustato teorinį, su deklaruojamu (faktiniu) komunalinių atliekų kiekiu nesiejamą dydį, kuris yra privalomai taikomas šios atliekų turėtojų grupės DVĮ kintamosios dalies skaičiavimui, kuris gali reikšmingai neatitikti faktiškai perduoto tvarkyti atliekų kiekio bei paslaugos tiekėjo faktiškai patirtų sąnaudų. Nėra jokių objektyvių duomenų teigti, jog tikslaus komunalinių atliekų, susidarančių Aprašo 22 punkte nustatyto DVĮ mokėtojo veikloje, kiekį yra techniškai sunku ir (ar) brangu identifikuoti. Toks teisinis reglamentavimas lemia, jog atliekų turėtojas galbūt padengs išlaidas, kurių atliekų tvarkytojas nepatirs, tvarkydamas realiai mažesnį nei numatytasis atliekų kiekį.
4. Pareiškėjas nurodė, kad Konstitucijos 29 straipsnyje yra įtvirtintas visų asmenų lygybės įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams principas. Tarybos 2016 m. gruodžio 29 d. sprendimu Nr. 1-425 patvirtintos Panevėžio miesto savivaldybės dvinarės įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio nustatymo metodikos (toliau – ir Metodika) 52 punktas numato, jog individualių konteinerių ištuštinimo dažnis per metus numatomas atsižvelgiant į deklaruojamą atliekų kiekį [...], t. y. nustato galimybę visiems individualių konteinerių naudotojams deklaruoti galintį susidaryti komunalinių atliekų kiekį. Tačiau Apraše, skirtame praktiniam Metodikos taikymui, konstatuotinas teisinio reguliavimo trūkumas – gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų), kurie naudojasi individualiais konteineriais savininkams (ar jų įgaliotiems asmenims) iš viso nėra nustatyta nuostatų atliekų kiekio deklaravimo galimybei įgyvendinti, kai juridiniams asmenims, naudojantiems individualius konteinerius, tokia galimybė nustatyta (Aprašo 24.1 p.). Toks skirtingas teisinis reglamentavimas (jo trūkumas) negali būti laikomas pateisinamu ir pagrįstu jokiais objektyviais komunalinių atliekų surinkimo ir tvarkymo sistemos tikslais. Todėl galimybės deklaruoti susidarantį atliekų kiekį neįtvirtinimas Apraše pažeidžia Aprašo 22 punkte nurodytų atliekų turėtojų teisę į gerą viešąjį administravimą, grindžiamą Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje numatytais principais, nagrinėjamu atveju – objektyvumo.
6. Taryba nurodė, kad pagal Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnio nuostatas komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kaina turi užtikrinti ilgalaikį komunalinėms atliekoms tvarkyti skirtos infrastruktūros eksploatavimą, jos atnaujinimą ir sudaryti komunalinių atliekų turėtojams priimtinas sąlygas dalyvauti tvarkant komunalines atliekas, taip pat mažinti aplinkos taršą. Savivaldybės, nustatydamos vietinės rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir komunalinių atliekų tvarkymą įmokos (toliau – ir įmoka) dydžius, vadovaujasi Taisyklėmis, kurios numato dvinarį rinkliavos apskaičiavimo būdą. Taisyklių 20 punktu savivaldybėms rekomenduojama nustatyti mišrių komunalinių ir atskirai surenkamų komunalinių atliekų susikaupimo normas (toliau – ir atliekų susikaupimo norma), o pagal nustatytas atliekų susikaupimo normas, savivaldybės kiekvienos rūšies nekilnojamojo turto objektui gali nustatyti minimalią komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos apimtį. Nustatant įmokos dydį, pagal kiekvienos rūšies ir kategorijos nekilnojamojo turto objektus atskirai įvertinama, kiek gali susidaryti atliekų, o įmokos dydis turi būti toks, kad padengtų visas būtinąsias sąnaudas. Nagrinėjamojoje byloje aktualus yra kintamosios dedamosios nustatymas. Taisyklių 31 punkte nustatytas teisinis reglamentavimas savivaldybių taryboms suteikia diskrecijos teisę pasirinkti, kokias kintamąsias pasirinkti, nustatant įmokos dydį, bei nuspręsti, ar bus nustatyta mišrių komunalinių ir atskirai surenkamų komunalinių atliekų susikaupimo norma. Taryba patvirtino Metodiką (pakeista Tarybos 2018 m. gruodžio 20 d. sprendimu Nr. 1-383, Metodikos 1 priedą išdėstant nauja redakcija). DVĮ dydis Panevėžio miesto savivaldybėje apskaičiuojamas, pagal Metodiką nustačius atliekų surinkimo ir tvarkymo būtinąsias sąnaudas. Metodikos 52 punkte įtvirtinta, į ką bus atsižvelgiama, nustatant individualių konteinerių ištuštinimo dažnį per metus. Metodikos 53 punkte nustatytas minimalus konteinerių ištuštinimo dažnis (ne mažesnis nei 70 procentų numatyto bazinio konteinerių ištuštinimo dažnio, kai bazinis konteinerių ištuštinimo dažnis nustatomas atsižvelgiant į mišrių komunalinių atliekų susikaupimo normas ir naudojamų individualių konteinerių dydį / tūrį). Taryba, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2013 m. vasario 20 d. įsakymu Nr. D1-150 patvirtintu Nekilnojamųjų turto objektų, kurių savininkas arba įgalioti asmenys privalo mokėti nustatytą rinkliavą arba sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį, rūšių sąrašu, 2016 m. gruodžio 29 d. sprendimu Nr.1-425 nekilnojamojo turto objektus suskirstė į 19 kategorijų, pirmajai kategorijai priskyrė gyvenamosios paskirties pastatus, išskiriant individualius namus, kurie naudojasi individualiais konteineriais arba kolektyviniais konteineriais ir butus, kurie naudojasi kolektyviniais konteineriais. Taryba patvirtino Aprašą (nauja redakcija išdėstyta 2018 m. gruodžio 20 d. Tarybos sprendimu Nr. 1-384, įsigaliojo nuo 2019 m. sausio 1 d.). Aprašas reglamentuoja praktinį Metodikos taikymą. Aprašo 22 punkte nustatyta, jog gyvenamosios paskirties pastatams (individualiems namams), kurie naudojasi individualiais konteineriais, minimalus išvežamų atliekų kiekis turi būti ne mažesnis nei 70 procentų mišrių komunalinių atliekų metinės susikaupimo normos. Taigi, DVĮ kintamoji dedamoji individualiems namams, naudojantiems individualius konteinerius, nustatyta taip: konteinerių skaičius, tūris ir ištuštinimo dažnis bei minimalus konteinerių ištuštinimo dažnis, kuris pagal Metodikos 53 punktą negali būti mažesnis nei 70 procentų numatyto bazinio konteinerių ištuštinimo dažnio, kai bazinis konteinerių ištuštinimo dažnis nustatomas atsižvelgiant į mišrių komunalinių atliekų susikaupimo normas. Gyvenamosios paskirties individualiems namams, kurie naudojasi individualiais konteineriais, minimali komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų apimtis buvo nustatyta, vadovaujantis Metodikos 52 punkte įtvirtinta pasirinkimo galimybe, Taisyklių 20 punktu, Metodikos 53 punktu. Tos pačios nekilnojamojo turto objektų kategorijos objektams (tiek individualiems namams, tiek butams) taikomi tie patys kainodaros principai, t. y. kintamoji dalis nustatoma pagal patvirtintą komunalinių atliekų susikaupimo normą. Atsižvelgiant į tai, kad Atliekų tvarkymo įstatymas įpareigoja vienodus rinkliavos ar kitos įmokos nustatymo ir apskaičiavimo metodus, tvarką ir dydžius taikyti tik tos pačios kategorijos komunalinių atliekų turėtojams, o Taisyklės nustato nevienodą teisinį reglamentavimą tam tikrų asmenų kategorijai, nėra pagrindo teigti, kad Aprašu pažeidžiamas Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnyje įtvirtinti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros principai: „teršėjas moka“ ir proporcingumo bei Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintas asmenų lygiateisiškumo principas.
7. Taryba nurodė, kad vertinant galimybę individualių gyvenamųjų namų savininkams įvesti atliekų deklaravimo sistemą, gali atsirasti piktnaudžiavimo galimybė (atliekas talpinant į atviras prie daugiabučių namų įrengtas atliekų priėmimo aikšteles, paliekant atliekas kiemuose, gamtoje ar pan.), kas savivaldybės jau buvo nustatyta, įrengus stebėjimo kameras. Galimybė juridiniams asmenims DVĮ skaičiuoti pagal deklaruojamą atliekų kiekį nustatyta, atsižvelgus į tai, kad didžioji dalis juridinių asmenų vykdo susidarančių komunalinių atliekų apskaitą, jas registruoja informacinėje sistemoje, be to, iš juridinių asmenų išvežamų komunalinių atliekų faktiniai duomenys rodo, kad pas juos susikaupiančių komunalinių atliekų pokytis yra labai nedidelis, todėl kontrolei užtikrinti nebūtina diegti brangiai kainuojančių kontrolės priemonių.
II.
8. Regionų apygardos administracinis teismas Panevėžio rūmai 2019 m. lapkričio 14 d. sprendimu pripažino, kad: Aprašo 22 punktas yra teisėtas ir neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnyje nustatytiems komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros principams („teršėjas moka“ ir proporcingumo), Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui; pripažino, kad Aprašas dalimi, nenumatančia galimybės gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų), kurie naudojasi individualiais konteineriais savininkams (ar jų įgaliotiems asmenims) deklaruoti komunalinių atliekų kiekį, yra teisėtas ir neprieštarauja Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintam asmenų lygiateisiškumo principui, Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnyje nustatytam komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros principui „teršėjas moka“, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 punkte nustatytam objektyvumo principui.
9. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2021 m. balandžio 28 d. nutartimi Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmų 2019 m. lapkričio 14 d. sprendimą panaikino ir bylą perdavė tam pačiam pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Teismas padarė išvadą, Taryba neįvykdė jai tenkančios pareigos įrodyti (pagrįsti), kad individualiu konteineriu besinaudojančio atliekų turėtojo galimybės mokėti pagal iš jo surenkamą ir tvarkomą komunalinių atliekų kiekį, pavyzdžiui, kiekį, kuris būtų apskaičiuojamas atsižvelgiant į konteinerio talpą (tūrį) ir jo ištuštinimo periodiškumą, įgyvendinimas savivaldybėje yra neįmanomas ir (ar) reikštų nepagrįstus, neproporcingus administravimo kaštus, o pirmosios instancijos teismas nepadėjo to įgyvendinti ir neištyrė reikšmingų bylai aplinkybių.
III.
10. Regionų apygardos administracinis teismas Šiaulių rūmų 2021 m. rugsėjo 16 d. sprendimu pareiškėjo skundą patenkino ir pripažino, kad Aprašo 22 ir 23 punktuose įtvirtintas teisinis reguliavimas tiek, kiek pagal jį gyvenamosios paskirties pastatams (individualiems namams), kurie naudojasi individualiais konteineriais, kintamoji rinkliavos dedamoji nustatoma ne pagal faktiškai sukauptų (deklaruotų) atliekų kiekį, o pagal mišrių komunalinių atliekų metinę susikaupimo normą (Minimalų dydį), prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“ bei proporcingumo principui.
11. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad proporcingumo ir „teršėjas moka“ principai mokėtinos rinkliavos dydį visų pirma sieja su faktiškai perduotu tvarkyti atliekų kiekiu, o kitoks apmokestinimo būdas galimas tik išimtinais atvejais, kai įrodoma, kad nėra objektyvių galimybių nustatyti konkretų perduotą tvarkyti atliekų kiekį.
12. Teismo įsitikinimu, Panevėžio miesto savivaldybėje yra galimybės nustatyti konkretų atliekų kiekį ir kintamąją rinkliavos dedamąją sieti su faktiniu atliekų kiekiu, tą patvirtina Aprašo 22 ir 23 punktai, o Tarybos rašytiniuose paaiškinimuose nurodytos priežastys nelaikytinos objektyviu pagrindu nesivadovauti įstatymais ir nepaisyti juose įtvirtintų „teršėjas moka“ ir proporcingumo principų. Panevėžio miesto savivaldybė, vadovaudamasi „teršėjas moka“ ir proporcingumo principais, esant objektyviai galimybei nustatyti konkretų perduotą tvarkyti atliekų kiekį, kintamąją rinkliavos dalį nekilnojamojo turto objektų savininkams arba jų įgaliotiems asmenims (t. y. asmenims naudojantiems individualius konteinerius) turėtų nustatyti, vadovaudamasi Taisyklių 31,
31.1–31.4 punktais. Tuo tarpu Tarybos priimtas Aprašas tinkamai nerealizuoja įstatyminiu lygmeniu įtvirtintos nuostatos komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainą pagrįsti būtinosiomis su komunalinių atliekų tvarkymu susijusiomis sąnaudomis. Apraše nustatyta tvarka negali užtikrinti pakankamai tikslaus atliekų tvarkymo išlaidų apskaičiavimo. Atitinkamai Aprašo 22 ir 23 punktai tiek, kiek pagal juos gyvenamosios paskirties pastatams (individualiems namams), kurie naudojasi individualiais konteineriais, kintamoji rinkliavos dedamoji nustatoma ne pagal faktiškai sukauptų (deklaruotų) atliekų kiekį, o pagal mišrių komunalinių atliekų metinę susikaupimo normą (Minimalų dydį), prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“ bei įtvirtintam proporcingumo principui.
13. Tai konstatavęs teismas nevertino ginčijamos Aprašo dalies atitikties Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam objektyvumo principui, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 dalyje įtvirtintam teisėtumo principui, Konstitucijoje įtvirtintam lygiateisiškumo principui. Taip pat teismas detaliau nepasisakė dėl kitų procesiniuose dokumentuose išdėstytų argumentų, nes, teismo nuomone, tai niekaip nekeitė padarytos išvados.
IV.
14. Atsakovas Taryba apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. rugsėjo 16 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo pareiškimą atmesti ir Aprašo 22 punkto nuostatą pripažinti teisėta. Tarybą apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:
14.1. Padaręs išvadą, kad Aprašas tinkamai nerealizuoja nuostatos komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainą pagrįsti būtinosiomis su komunalinių atliekų tvarkymu susijusiomis sąnaudomis, pirmosios instancijos teismas nevertino, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros teisinis reglamentavimas esmingai keitėsi ir nuo 2016 metų savivaldybės, nustatydamos vietinės rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžius, vadovaujasi pačios valstybės nustatytais ir savivaldybėms privalomais tokių paslaugų kainodaros reikalavimais. Aprašo 22 punkto nuostata, kurios teisėtumas yra kvestionuojamas šioje byloje, yra priimta griežtai laikantis valstybės patvirtintų komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros reikalavimų.
14.2. Jei pirmosios instancijos teismas laikė, kad Aprašo 22 punktas neatitinka kokių nors komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodaros reikalavimų, jis turėjo tuomet ne tik pasisakyti kokių konkrečiai reikalavimų savivaldybės pasirinkta atliekų tvarkymo paslaugų kainodara neatitinka, bet ir dėl Taisyklių 20 punkto, leidžiančio savivaldybėms nustatyti minimalias paslaugų apimtis ar DVĮ minimalią kintamąją dedamąją, praktinio pritaikomumo. Teismo sprendimu praktiškai panaikinama galimybė savivaldybėms nusistatyti DVĮ minimalią kintamąją dedamąją.
14.3. Skundžiamas teismo sprendimas neatitinka naujausios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos byloje, kurioje iš esmės analogiškoje situacijoje, kai savivaldybės patvirtinti teisės aktai nenumato galimybės vietinę rinkliavą mokėti pagal faktinį surenkamų ir tvarkomų komunalinių atliekų kiekį, o sieja ją su atliekų susikaupimo norma bei minimaliu konteinerių ištuštinimo skaičiumi, buvo pripažinta, jog tokia komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodara yra leistina ir teisėta.
14.4. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai susiaurino principo „teršėjas moka“ taikymą, kadangi pačiu principu nedraudžiama galimybė nustatyti atliekų tvarkymo kainą ir pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, ypač tais atvejais, kai tokia kainodara gali būti netgi socialiai teisingesnė ir, atsižvelgiant į organizuojamos komunalinių atliekų tvarkymo sistemos pobūdį bei infrastruktūrą, priimtinesnė ją nustatančiai savivaldybei. Taisyklės palieka diskrecijos teisę pačiai savivaldybei nuspręsti, ar ji mano esant reikalinga įvesti tokią kainodarą savo organizuojamoje komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje.
14.5. Aprašo 22 punkte numatyta gyvenamosios paskirties pastatams (individualiems namams), kurie naudojasi individualiais konteineriais, minimali komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų apimtis, būtent komunalinių atliekų susikaupimo norma, nustatyta atsižvelgiant ir į bazinį konteinerių ištuštinimo dažnį, lygiai taip pat leidžia apskaičiuoti tai kategorijai priskiriamų atliekų turėtojų atliekų šalinimo išlaidas ir paskirstyti jas atskiriems atliekų turėtojams nepažeidžiant „teršėjas moka“ ir proporcingumo principo.
14.6. Aprašo 22 punktas nepaneigia atliekų turėtojo pareigos atsiskaityti už atliekų tvarkymą ir pagal faktiškai perduotą sutvarkyti komunalinių atliekų kiekį, punktas yra aktualus tik ta apimtimi ir tiems atvejams, kai yra nustatoma minimali mokėtina DVĮ kintamoji dedamoji, t. y. laikant, kad atliekų turėtojas perdavė tvarkyti minimalų savivaldybės nustatytą tvarkytinų atliekų kiekį. Aprašo 22 punkte įtvirtinta minimali komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų apimtis buvo nustatyta ne dėl to, jog savivaldybė apskritai negali nustatyti šios kategorijos nekilnojamojo turto objektų (atliekų turėtojų) konkretaus perduodamo tvarkyti atliekų kiekio ir (ar) DVĮ kintamąją rinkliavos dedamąją susiekti su faktiniu atliekų kiekiu. Jo tikslas buvo nustatyti minimalią komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų apimtį, neišskiriant gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų) savininkų iš visų miesto gyventojų ir nepastatant jų į geresnę padėtį nei tie atliekų turėtojai, kurie, dalyvaudami toje pačioje savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje, naudojasi kolektyviniais konteineriais. Būtent tai leidžia valdyti tiek atliekų migraciją po miestą, tiek išvengti nedeklaruotų atliekų atsiradimo. Aprašo 22 ir 24.1 punktuose yra reglamentuojamos visiškai skirtingos situacijos, t. y. šie Aprašo punktai nustato DVĮ kintamųjų dedamųjų parametrų taikymą visiškai skirtingoms nekilnojamojo turto objektų kategorijoms, kurioms ne tik DVĮ kintamoji, bet ir DVĮ pastovioji dedamoji dalis yra apskaičiuojamos skirtingai.
15. Pareiškėjas atsiliepime į Tarybos apeliacinį skundą su juo nesutinka ir prašo skundžiamą pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
16. Pareiškėjas sutinka su pirmosios instancijos teismo motyvais ir pažymi, kad Tarybos nurodoma Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (administracinė byla
Nr. A-1419-438/2021) nėra nei analogiška, nei keičianti esamą teismų praktiką atliekų tvarkymo srities teisės aktų aiškinimo ir taikinimo kontekste, todėl ja neturėtų būti remiamasi.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
V.
17. Šioje byloje kilo ginčas, ar savivaldybės norminis administracinis aktas, nustatantis komunalinių atliekų surinkimo iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymo tvarką, neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktams.
Šiam ginčui aktuali teisė
18. Konstitucijos 127 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, jog mokesčius, kitas įmokas į biudžetus ir rinkliavas nustato Lietuvos Respublikos įstatymai, o Konstitucijos 121 straipsnio 2 dalis nustato, kad savivaldybių tarybos turi teisę įstatymo numatytose ribose ir tvarka nustatyti vietines rinkliavas, savo biudžeto sąskaita savivaldybių tarybos gali numatyti mokesčių bei rinkliavų lengvatas. Taigi, vietinės rinkliavos yra numatytos aukščiausios teisinės nacionalinės galios teisės akte – Konstitucijoje.
19. Rinkliavų nustatymą, rinkimą ir kontrolę reglamentuoja specialusis įstatymas – Rinkliavų įstatymas. Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje pateiktas sąvokos „vietinė rinkliava“ apibrėžimas: privaloma įmoka už valstybės ir vietos savivaldos institucijų, įstaigų, tarnybų ar organizacijų, išskyrus teismus, teikiamas paslaugas, išskyrus specialiuose įstatymuose nustatytas paslaugas, už kurias šiuose įstatymuose nustatyta tvarka numatytas kitoks atlyginimas. Paminėto įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkte expressis verbis nustatyta savivaldybės tarybos teisė nustatyti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą. Aptariamo įstatymo 12 straipsnio 1 dalyje, be kita ko, nustatyta, kad Savivaldybės taryba savo sprendimu tvirtina vietinės rinkliavos nuostatus, kuriuose nustato vietinės rinkliavos dydį, vietinės rinkliavos mokėjimo tvarką. Taigi, vietinė rinkliava yra įstatymo pagrindu ir savivaldybės tarybos sprendimu nustatyta privalomoji įmoka į savivaldybės biudžetą. Tokia nuostata yra įtvirtinta ir teismų praktikoje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. rugsėjo 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1411-442/2019; kt.).
20. Iš esmės analogiškos nuostatos dėl vietos savivaldybės tarybos kompetencijos nustatyti vietines rinkliavas įstatymų nustatyta tvarka įtvirtintos Vietos savivaldos įstatyme (6 straipsnio 2 punktas). Pagal Vietos savivaldos įstatymą komunalinių atliekų tvarkymo sistemų diegimas yra viena iš įstatymais savivaldybei priskirtų funkcijų (Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 31 punktas). Ši nuostata taip pat perkelta į Atliekų tvarkymo įstatymą, kuriame nustatyta, savivaldybės organizuoja komunalinių atliekų tvarkymo sistemas, būtinas jų teritorijose susidarančioms komunalinėms atliekoms tvarkyti, užtikrina tų sistemų funkcionavimą, organizuoja šiukšlių ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymą ir administruoja komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimą (25 straipsnis).
21. Atliekų tvarkymo įstatymo 31 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad savivaldybių tarybos turi patvirtinti taisykles, reglamentuojančias savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimą, komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą ir užtikrinančias, kad šios paslaugos atitiktų aplinkosaugos, techninius-ekonominius, higienos reikalavimus ir savivaldybių bei regioninių atliekų prevencijos ir tvarkymo planų įgyvendinimą nustatančias komunalinių atliekų tvarkymo sąlygas.
22. Atliekų tvarkymo įstatymo Nr. VIII-787 302 straipsnio pakeitimo įstatymo Nr. XII-1590 2 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybės, vadovaudamosis Taisyklių nuostatomis, iki 2016 m. liepos 1 d. nustato naujus arba patvirtina esamus rinkliavos, ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir komunalinių atliekų tvarkymą dydžius. Minėtu įstatymu buvo pakeista Įstatymo 302 straipsnio 3 dalis, įtvirtinant imperatyvų reikalavimą nustatant rinkliavos ar įmokos dydį vadovautis Vyriausybės patvirtintomis taisyklėmis.
23. Iš išdėstyto matyti, kad savivaldybių tarybos pagal joms suteiktą kompetenciją ne tik turi teisę, bet ir privalo patvirtinti atliekų tvarkymo nuostatus ir taisykles, nustatyti konkretų šios vietinės rinkliavos dydį, lengvatas, vietinės rinkliavos grąžinimo atvejus.
24. Nepaneigiant savivaldybės teisės veikti savo nuožiūra įgyvendinant savarankiškąsias funkcijas ir, be kita ko, nustatant atliekų tvarkymo sistemą savo veiklos teritorijoje, pažymėtina, kad vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tarp jų teisėtumo principo (4 straipsnio 6 punktas), nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. spalio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3172-552/2020).
25. Taip pat pažymėtina, kad, kaip nurodė išplėstinė teisėjų kolegija 2021 m. lapkričio 11 d. sprendime administracinėje byloje Nr. eA-1705-492/2021, tiek komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimas, tiek ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymo organizavimas yra priskirtas savivaldybių kompetencijai ir atsakomybei. Tačiau įgyvendindamos nurodytą iš įstatymo kylančią kompetenciją organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemas, savivaldybės šią savo kompetenciją turi įgyvendinti taip, kad būtų užtikrinami teisės aktų reikalavimai.
26. Taigi savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto (šiuo atveju – Tarybos) nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, tarp jų teisėtumo principo (šiuo aspektu žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 19 d. nutartį administracinėje byloje
Nr. A-737-552/2015). Taigi, savivaldybės, įgyvendindamos Atliekų tvarkymo įstatyme numatytas funkcijas, savo norminiais administraciniais aktais negali nustatyti tokio teisinio reglamentavimo, kuris neatitiktų aukštesnės galios teisės aktų ar kitaip pažeistų asmenų teises.
27. Kaip nurodyta aukščiau, nustatant rinkliavos ar įmokos dydį būtina vadovautis Vyriausybės patvirtintomis taisyklėmis. Taisyklių, kurios 2016 m. balandžio 20 d. nutarimu Nr. 384 buvo išdėstytos nauja redakcija, tikslas – nustatyti bendruosius vietinės rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio nustatymo reikalavimus, kuriais savivaldybės vadovaujasi, tvirtindamos vietinės rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir komunalinių atliekų tvarkymą dydžius (1 p.).
28. Pastebėtina, kad Taisyklių 19 punkte numatyta, jog nustatant įmokos dydį, pagal kiekvienos rūšies ir kategorijos nekilnojamojo turto objektus, atskirai įvertinama, kiek gali susidaryti mišrių komunalinių atliekų ir atskirai surenkamų komunalinių atliekų. Taisyklių 20 punktas numato, jog savivaldybėms rekomenduojama nustatyti mišrių komunalinių ir atskirai surenkamų komunalinių atliekų susikaupimo normas, o pagal jas, savivaldybės kiekvienos rūšies nekilnojamojo turto objektui gali nustatyti minimalią komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos apimtį ir atitinkamai minimalią kintamąją įmokos dalį.
29. Šioje byloje svarbu pabrėžti, kad Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, jog komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodara už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nustatoma vadovaujantis solidarumo, proporcingumo, nediskriminavimo, sąnaudų susigrąžinimo principais ir atliekų tvarkymo srityje taikomu principu „teršėjas moka“. Tos pačios dalies 1 dalyje pateiktas solidarumo principo apibrėžimas. Šis principas, nustatant rinkliavą ar kitą įmoką už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą, reiškia, kad palankesnes sąlygas dėl ekonominių, gyvenamosios vietos, atstumo iki atliekų tvarkymo įrenginių ar kitų priežasčių turintys komunalinių atliekų turėtojai prisideda prie komunalinių atliekų tvarkymo finansavimo, kad būtų sudarytos prieinamos sąlygos naudotis komunalinių atliekų tvarkymo paslaugomis komunalinių atliekų turėtojams, kurie tokių sąlygų neturi ir kuriems rinkliava ar kita įmoka už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą tampa didesne našta.
30. Atitinkamai principas „teršėjas moka“ reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti pirminis atliekų darytojas arba dabartinis ar ankstesnis atliekų turėtojas ir (ar) produktų, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ar importuotojas. Ši nuostata atkartoja 2008 m. lapkričio 19 d. Europos parlamento ir tarybos direktyva Nr. 2008/98/EB dėl atliekų ir panaikinančios kai kurias direktyvas preambulės 26 punkte pateiktą išaiškinimą, kad principas „teršėjas moka“ yra pagrindinis Europos ir tarptautiniu lygiu taikomas principas; atliekų gamintojas ir turėtojas atliekas turėtų tvarkyti taip, kad būtų užtikrinta aukšto lygio aplinkos ir žmogaus sveikatos apsauga.
31. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas 2004 m. rugsėjo 7 d. sprendime Van de Walle ir kt., C-1/03 pabrėžė, kad „Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, nagrinėdamas bylas ir priimdamas prejudicinius sprendimus, yra akcentavęs, kad „pagal principą „teršėjas moka“ atliekų šalinimo išlaidas privalo padengti ankstesni turėtojai arba produkto, iš kurio atliekos atsirado gamintojai, taip pat [...] panaudojimo ar pašalinimo operacijų faktinis įvykdymas, už kurį atsako kiekvienas atliekų turėtojas, nesvarbu, ar jis yra jų gamintojas, ar valdytojas, atskirtas nuo pareigos padengti šių operacijų išlaidas, pagal principą „teršėjas moka“ nustatytą asmenims, dėl kurių atsirado atliekos, nesvarbu, ar jie yra atliekų turėtojai, ar ankstesni turėtojai, ar produktų, dėl kurių atsirado atliekos, gamintojai“. Principu „teršėjas moka“ siekiama teisingai paskirstyti dėl aplinkos taršos patirtas išlaidas. Šios išlaidos neturi būti užkraunamos tretiesiems asmenims, ypač visuomenei, ir nepamirštamos, bet priskiriamos už taršą atsakingiems asmenims. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas nurodo, kad „su principu „teršėjas moka“ būtų nesuderinama tai, jeigu tokie asmenys, dėl kurių susidarė atliekos, galėtų išvengti Pagrindų direktyvoje dėl atliekų numatytų finansinių pareigų; ir kad niekas neturi būti įpareigotas padengti išlaidas, susijusias su teršalų, prie kurių susidarymo jis neprisidėjo, šalinimu. Darytina išvada, kad neturi būti nurodoma padengti dėl kitų asmenų veiklos susidariusių atliekų šalinimo išlaidas, nes kitaip atliekų gamintojai butų atleisti nuo pareigos, kuri jiems tenka pagal principą „teršėjas moka“ (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. liepos 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1984-525/2021 ir jame cituojamą Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2009 m. balandžio 23 sprendimą Futura Immobiliare srl Hotel Futura, Meeting Hotel, Hotel Blanc, Hotel Clyton und Business srl prieš Comune di Casoria, C-254/08).
32. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, aiškindamas aptariamą principą, yra nusprendęs, jog kalbant apie komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo išlaidų padengimą, kiek tai susiję su paslauga, kuri kolektyviai teikiama visiems atliekų turėtojams, valstybės narės turi, vadovaujantis Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnio a punktu, užtikrinti, kad iš principo visi šios paslaugos vartotojai, kaip atliekų turėtojai tos pačios direktyvos 1 straipsnio prasme, kolektyviai padengtų visas minėtų atliekų šalinimo išlaidas (žr. 2009 m. liepos 16 d. prejudicinio sprendimo byloje Futura Immobiliare srl Hotel Futura ir kt. (C-254/08), 46 p.), o valstybės narės finansinės atsakomybės už išlaidas, susijusias su atliekų šalinimu, atžvilgiu turi teisę pasirinkti formą ir būdus šiam rezultatui pasiekti (žr. 2008 m. birželio 24 d. didžiosios kolegijos prejudicinio sprendimo byloje Commune de Mesquer (C-188/07), 80 p.). Todėl, kaip yra pažymėjęs Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, dažnai yra sunku arba brangu nustatyti tikslų komunalinių atliekų, kiekvieno atliekų turėtojo perduotų tvarkyti, kiekį, rėmimasis kriterijais, kurie grindžiami dėl atliekų turėtojų veiklos galinčių susidaryti atliekų kiekiu, apskaičiuojamu pagal jų užimamų patalpų plotą bei paskirtį ir (arba) susidariusių atliekų rūšį, gali leisti apskaičiuoti šių atliekų šalinimo išlaidas ir jas paskirstyti skirtingiems atliekų turėtojams, nes šie du parametrai daro tiesioginę įtaką minėtų išlaidų sumai. Šiuo požiūriu Europos Sąjungos Teisingumo Teismas nusprendė, kad nacionalinės teisės nuostata komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo finansavimo tikslais numatanti mokestį, apskaičiuojamą remiantis galinčių susidaryti atliekų kiekio įvertinimu, o ne faktiškai susidariusių ir perduotų tvarkyti atliekų kiekiu, neturi būti laikoma prieštaraujančia Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnio a punktui (žr. 2009 m. liepos 16 d. sprendimo Futura byloje Immobiliare srl Hotel Futura ir kt. (C-254/08), 48–50 p.).
33. Pažymėtina, kad pagal Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2010 m. kovo 29 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A525-471/2010, kurioje buvo aiškinimas principas „teršėjas moka“, nurodė, kad:
1) atliekų tvarkymo įstatyme numatytas principas „teršėjas moka“, kuris į nacionalinę teisės sistemą buvo perkeltas įgyvendinant Europos Sąjungos teisės aktus, bei sąvoka „atliekų turėtojas“, kuri visose valstybėse narėse aiškintina vienodai, savaime nedraudžia nustatyti vietinę rinkliavą, kurios dydis apskaičiuojamas ne pagal faktiškai susidariusį ir perduotą tvarkyti atliekų kiekį;
2) proporcingumo principas principo „teršėjas moka“ kontekste taip pat reikalauja, kad nustatyta vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą, nelemtų, kad tam tikri atliekų turėtojai turės padengti išlaidas akivaizdžiai neproporcingas dėl jų nekilnojamojo turto ir jo naudojimo paskirties galinčiam susidaryti atliekų kiekiui;
3) nors tiek nacionalinėje, tiek Europos Sąjungoje įtvirtintas principas „teršėjas moka“ nedraudžia mokėtinos vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą dydį apskaičiuoti pagal galintį susidaryti atliekų kiekį, šis principas minėtą atlyginimą sieja su faktiškai perduotu tvarkyti komunalinių atlieku kiekiu. Todėl, tais atvejais, kai yra įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma, turėtų būti apskaičiuojama būtent pagal minėtą atliekų kiekį.
Aukščiau paminėtos teisės taikymas šioje byloje
34. Ginčijamo Aprašo 1 punkte įtvirtinta, jog Apraše numatyta Dvinarės įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą mokėtojų registro sudarymas ir administravimas, DVĮ apskaičiavimas, mokėjimas ir išieškojimas. Ginčijamas Aprašo 22 punktas nustato, kad gyvenamosios paskirties pastatai (individualūs namai), kurie naudojasi individualiais konteineriais, minimalus išvežamų atliekų kiekis turi būti ne mažesnis nei 70 procentų mišrių komunalinių atliekų metinės susikaupimo normos. Su šiuo punktu betarpiškai susijusiame Aprašo 23 punkte nustatyta, kad gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų) savininkams arba jų įgaliotiems asmenims pateikiant sąskaitas už ataskaitinį laikotarpį, DVĮ kintamąją dedamąją sudarys suma už Aprašo 22 punkte nurodyto minimalaus dydžio metinį vidurkį; jeigu faktinis konteinerių ištuštinimo dažnis bus didesnis nei nustatytas Minimalus dydis, sąskaita bus pateikiama pagal faktiškai ištuštintų individualių konteinerių skaičių.
35. Iš pateiktų Aprašo nuostatų ir pareiškėjo procesinių dokumentų galima daryti išvadą, kad pareiškėjas savo abejones grindžia tuo, kad Taryba Aprašo 22 punktu nustatė tam tikrai atliekų turėtojų grupei (individualių namų savininkams) teorinį, su deklaruojamu (faktiniu) komunalinių atliekų kiekiu nesiejamą dydį, kuris yra privalomai taikomas (Aprašo 23 punktas) šios atliekų grupės DVĮ kintamosios dalies skaičiavimui, ir kuris gali reikšmingai neatitikti faktiškai perduoto tvarkyti atliekų kiekio bei paslaugos tiekėjo faktiškai patirtų sąnaudų, kas lemtų, jog nustatyta tvarka negali užtikrinti pakankamai tikslaus ir objektyvaus atliekų tvarkymo išlaidų apskaičiavimo atliekų turėtojams. Taigi, pareiškimu teismui keliamos abejonės tik dėl Aprašo nuostatų, susijusių su įmokos kintamosios dedamosios apskaičiavimu, teisėtumo.
36. Skundžiamu sprendimu pirmosios instancijos teismas pareiškėjo pareiškimą patenkino ir pripažino, kad Aprašo 22 ir 23 punktuose įtvirtintas teisinis reglamentavimas tiek, kiek pagal jį gyvenamosios paskirties pastatams (individualiems namams), kurie naudojasi individualiais konteineriais, kintamoji rinkliavos dedamoji nustatoma ne pagal faktiškai sukauptų (deklaruotų) atliekų kiekį, o pagal mišrių komunalinių atliekų metinę susikaupimo normą (Minimalų dydį), prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“ bei proporcingumo principui. Teismas konstatavo, kad šiuo atveju Panevėžio miesto savivaldybėje yra galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį ir kintamąją rinkliavos dedamąją sieti su faktiniu atliekų kiekiu. Teismo nuomone, Taryba nepagrindė, kad individualiu konteineriu besinaudojančio atliekų turėtojo galimybės mokėti pagal iš jo surenkamą ir tvarkomą komunalinių atliekų kiekį įgyvendinimas savivaldybėje yra neįmanomas ir (ar) reikštų nepagrįstus, neproporcingus administravimo kaštus.
37. Su tokiomis skundžiamo teismo sprendimo nuostatomis Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nesutinka toliau dėstomų argumentų pagrindu.
38. Kaip jau paminėta aukščiau, Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtintas solidarumo principas, sudarant komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos kainodarą. Tai reiškia, kad asmuo, kuris yra vietinės rinkliavos mokėtojas, kartu su kitais vietinės rinkliavos mokėtojais turi kolektyviai padengti visas komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo išlaidas, nepriklausomai nuo to, kokiu būdu yra apskaičiuojamas vietinės rinkliavos dydis (pagal atliekų kiekį ar pagal turimo nekilnojamojo turto plotą). Tai savo ruožtu lemia, kad net ir tais atvejais, kai vietinės rinkliavos mokėtojas faktiškai atitinkamais laikotarpiais nepriduoda komunalinių atliekų jų tvarkytojui, jis vis tiek turi sumokėti bent minimalaus dydžio vietinę rinkliavą (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. rugsėjo 19 d. nutartį administracinėje byloje
Nr. eA-605-492/2018.) Sisteminis aktualaus teisinio reguliavimo aiškinimas suponuoja, jog pastovioji vietinės rinkliavos dalis, kaip viena iš priemonių išlaikyti komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo paslaugų sistemą, yra siejama išimtinai su aplinkybe, kad asmuo yra savivaldybėje esančio nekilnojamojo turto objekto savininkas (ar įgaliotas asmuo) ir nei jos apskaičiavimas, nei pati paskirtis nėra susijusi su faktiniu atliekų susidarymu, dėl ko pastoviosios dedamosios kontekste net netinkami naudoti objektai ginčo laikotarpiu vis tiek apmokestinami vietinės rinkliavos pastoviąja dedamąja dalimi (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. gruodžio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1070-602/2020).
39. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija sutinka, kad atsižvelgus į pacituotą teisinį reguliavimą (be kita ko, į Taisyklių 20 p.), savivaldybės tarybos, iš esmės, gali nustatyti minimalią komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos apimtį. Tačiau šiuo atveju turi būti atsižvelgiama į infrastruktūros eksploatavimo sąnaudas, o įmokos dydis turi būti toks, kad iš nekilnojamojo turto objektų savininkų arba jų įgaliotų asmenų surinktomis lėšomis būtų apmokėtos visos būtinosios sąnaudos (Taisyklių 21 p.). Be to, kaip minėta, tais atvejais, kai yra įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma turėtų būti apskaičiuojama būtent pagal minėtą atliekų kiekį.
40. Teisėjų kolegijos įsitikinimu, galimybė nustatyti minimalią komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos apimtį (ir, atitinkamai, minimalią kintamąją įmokos dalį), laikytina saugikliu, užtikrinančiu tinkamą komunalinių atliekų surinkimo sistemos funkcionavimą tais atvejais, kai nustatyti konkretų perduodamų komunalinių atliekų reikalautų neproporcingų (didelių) ekonominių sąnaudų.
41. Kadangi komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kaina turi būti pagrįsta būtinosiomis su komunalinių atliekų tvarkymu susijusiomis sąnaudomis, reikėtų atlikti (taikyti) pagrįstumo ir proporcingumo testą bei vertinti, ar yra objektyvi ir proporcinga galimybė įvertinti (apskaičiuoti) atliekų kiekį be nepagrįstai didelių sąnaudų. Tai, teismo įsitikinimu, yra infrastruktūros eksploatavimo sąnaudų vertinimo dalis.
42. Išdėstytų teiginių kontekste atkreiptinas dėmesys, kad Regionų apygardos administracinis teismas Šiaulių rūmų 2021 m. gegužės 20 d. nutartimi įpareigojo Tarybą pateikti įrodymus, kad konkretaus komunalinių atliekų kiekio, kuris būtų apskaičiuojamas atsižvelgiant į konteinerio talpą (tūrį) ir jo ištuštinimo periodiškumą, apskaičiavimas savivaldybėje yra neįmanomas ir (ar) reikštų nepagrįstus, neproporcingus administravimo kaštus. Taryba pateikė raštą, kuriame nurodė, kad Panevėžio miesto atliekų turėtojams DVĮ apskaičiuota pagal Metodiką, kuri, savo ruožtu, buvo parengta vadovaujantis Taisyklėmis. Siekiant parengti faktiniais duomenimis pagrįstą Metodiką ir objektyviai įvertinti tai pačiai grupei (Gyvenamosios paskirties pastatai) priskirtinų objektų ir atliekų turėtojų specifiką, atsižvelgiant į naudojamų konteinerių ypatumus, Panevėžio miesto savivaldybė 2016–2017 m. atliko susikaupimo normų tyrimą (toliau – ir Tyrimas) bei kiekvienai grupei patvirtino komunalinių atliekų susikaupimo normas. Remiantis Tyrimo duomenimis ir prielaidomis, kad: 1) sąsaja tarp individualaus konteinerio ir jame atliekas tvarkančio atliekų turėtojo aiškesnė nei kolektyvinio konteinerio; 2) gerėja atliekų rūšiavimas ir individualių rūšiavimo konteinerių plėtra mieste; 3) įvertinta reikšminga sąsaja tarp komunalinių atliekų mažėjimo individualiose konteineriuose ir komunalinių atliekų kaupimosi prie kolektyvinio naudojimo konteinerių; 4) siekiama nediskriminuoti bei nesupriešinti atliekų turėtojų individualiose namuose bei butuose, buvo nustatyta ginčijama Aprašo 22 punkto nuostata. Taryba pažymėjo, kad atliekų turėtojas, naudojantis individualų konteinerį, atsiskaito pagal tūrį, konteinerio išvežimo dažnį ir moka Tarybos nustatytą kainą, t. y. atsižvelgus į nustatytą minimalią komunalinių atliekų susikaupimo normą, yra sudaryta galimybė deklaruoti realų (pagrįstą Tyrimo rezultatais ir pritaikytą pagal užsakyto konteinerio dydį ir (ar) išvežimo periodiškumą) nekilnojamojo turto objekte susidariusį atliekų kiekį, pasirinkus atitinkamos talpos atliekų surinkimo konteinerius ir jų išvežimo periodiškumą. Panevėžio savivaldybė taip pat vertino situaciją, jeigu būtų buvęs priimtas sprendimas atsisakyti minimalios komunalinių atliekų susikaupimo normos individualių konteinerių turėtojams, tačiau, Tarybos manymu, tokiu atveju: 1) būtų pažeistas principas „teršėjas moka“, nes didelė dalis atliekų turėtojų, naudojančių individualius konteinerius ir siekiančių kuo mažesnių kintamos dalies įmokų, pradėtų „slėpti“ atliekas ir jos pradėtų „migruoti“ į kitiems atliekų turėtojams priklausančius atliekų surinkimo konteinerius; 2) būtų pažeistas solidarumo principas, nes atliekų turėtojams individualiuose namuose būtų sudaryta galimybė išvengti mokesčių už mieste susidarančius atliekų kiekius, kurie nustatyti remiantis Tyrimu; 3) priemonės atsižvelgti į mažesniąją miesto gyventojų dalį, besinaudojančią individualiais konteineriais, ir kintamosios įmokos dalies nustatymas pagal faktinį išvežtą atliekų kiekį pabrangintų įmokos dydį dėl papildomų investicijų technologinei įrangai įsigyti ir jos administravimui (nes: a) individualus atliekų svėrimas (kiekvieno individualaus konteinerio pasvėrimas) padidina atliekų tvarkymo sąnaudas kaštų ir laiko prasme, padidėja administravimo ir apskaitos poreikis bei susijusios išlaidos b) iškiltų techninių problemų, tokių kaip paslaugos teikimo sulėtėjimas, svėrimo ar identifikavimo įrangos gedimai; c) atliekų svoris priklauso nuo sezoniškumo (pvz., rudenį ir pavasari atliekos sunkesnės iki 40 proc.), o tai keltų nepasitenkinimą neteisingu svėrimu; d) faktinio kiekio apmokestinimas būtų socialiai neteisingas mažas pajamas gaunančių ir (ar) mažus vaikus auginančių šeimų atžvilgiu, nes, pavyzdžiui, kūdikis per metus sugeneruoja apie 1 toną atliekų.
43. Iš nurodyto matyti, kad Taryba atliko minėtą pagrįstumo (proporcingumo) testą ir nustatė, kad, nesant minimalios atliekų susikaupimo normos, kiltų neigiamos pasekmės ne tik komunalinių atliekų surinkimo sistemos infrastruktūrai, tačiau, tikėtina, net ir patiems komunalinių atliekų turėtojams (dėl atliekų tvarkymo kainos pasikeitimų). Teisėjų kolegija, įvertinusi minėtą Tarybos raštą, konstatuoja, kad jame buvo išdėstyti pagrįsti ir aktualūs argumentai, t. y. Taryba pagrindė, kodėl Aprašo 22 punkte buvo nustatytas būtent toks reguliavimas (kodėl buvo nustatytas Minimalus dydis). Kitaip tariant, šioje byloje Taryba pateikė pagrįstus paaiškinimus dėl nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje tiriamo teisinio reglamentavimo priemonių pasirinkimo. Įvertinus Tarybos pateiktus duomenis bei argumentus, kodėl buvo nustatytas Minimalus dydis, šiuo atveju nėra pagrindo vertinti, kad Aprašo 22 punktas ir Aprašas dalyje, kurioje nenumatyta galimybės gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų), kurie naudojasi individualiais konteineriais savininkams (ar jų įgaliotiems asmenims) deklaruoti komunalinių atliekų kiekį, neatitinka pareiškėjo nurodytų principų ir teisės aktų reikalavimų, kadangi, šiuo atveju, ne tik nebuvo pagrįstos galimybės apskaičiuoti konkretų tvarkytinų komunalinių atliekų dydį, tačiau, jį (Minimalų dydį) panaikinus, kiltų neigiamos pasekmės ne tik atliekų tvarkytojams ir atliekų tvarkymo sistemai, tačiau ir atliekų turėtojams.
44. Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys, kad, kaip minėta, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nurodoma, jog tais atvejais, kai yra įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma turėtų būti apskaičiuojama būtent pagal minėtą atliekų kiekį. Priešingu atveju, t. y. mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, kai yra objektyvi galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį, būtų viršijama tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti. Taigi, ši nuostata buvo susieta su principo „teršėjas moka“ taikymu ir įgyvendinimu, taip pat būtent su objektyvia galimybe nustatyti konkretų kiekį atliekų. Šiuo atveju, išvada, kad Taryba nagrinėjamoje situacijoje atliko tinkamą Tyrimą bei pagrįstai nustatė, kad mokėtina suma apskaičiuojama pagal minimalią komunalinių atliekų susikaupimo normą, neprieštarauja minėtai praktikai. Ši išvada grindžiama tuo, kad atliktas Tyrimas (kurio rezultatų pareiškėjas neginčijo) patvirtino, kad nepritaikius minimalios nustatytos susikaupimo normos (t. y. kad atliekų turėtojo, naudojančio individualų konteinerį, minimalus individualių konteinerių ištuštinimo dažnis negali būti mažesnis, nei 70 proc. numatyto bazinio konteinerių ištuštinimo dažnio), iš esmės, nebūtų tinkamai įgyvendinama savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo ir šios sistemos funkcionavimo užtikrinimo funkcija.
45. Taigi, Tarybai pateikus pagrįstus įrodymus, kad individualiu konteineriu besinaudojančio atliekų turėtojo galimybės mokėti pagal iš jo surenkamą ir tvarkomą komunalinių atliekų kiekį įgyvendinimas savivaldybėje yra neįmanomas, nėra pagrindo sutikti su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad Tarybos nurodytos priežastys nelaikytinos pagrįstomis ir atitinkančiomis įstatymus bei teisės principus.
46. Pabrėžtina, kad Aprašo 24.1 punkte įtvirtinta, jog teisės objektams, kurie nuosavybės teise ar kita teisė (panaudos, patikėjimo) priklauso juridiniams asmenims ir atliekų surinkimui naudoja individualius konteinerius, DVĮ kintamoji dedamoji skaičiuojama pagal deklaruojamą atliekų kiekį. Ši nuostata, pareiškėjo įsitikinimu, patvirtina, kad gyvenamosios paskirties pastatų (individualių namų) paskirties savininkai yra nelygioje padėtyje su juridiniais asmenimis, t. y. pažeidžiamas lygiateisiškumo principas. Tačiau iš Metodikos 44–49 punktų matyti, kad nustatant pastoviąją DVĮ dedamąją, pastoviosios sąnaudos gyventojų naudojamiems ir juridinių asmenų naudojamiems nekilnojamojo turto objektams padalijamos pagal skirtingas formules, o pastoviąsias sąnaudas priskyrus kiekvienai nekilnojamojo turto objektų kategorijai, apskaičiuojamas DVĮ pastoviosios dedamosios parametras, kuris naudojamas paskaičiuojant kiekvienam nekilnojamojo turto objektui tenkančias sąnaudas. DVĮ pastoviosios dedamosios parametro dydis gyvenamosios paskirties objektams ir juridinių asmenų naudojamiems nekilnojamojo turto objektams apskaičiuojamas pagal skirtingas formules. Taigi, gyvenamosios paskirties pastatų (tarp jų – ir individualių namų) savininkams ir juridiniams asmenims įmokos (jos pastovioji dalis) nustatomos pagal skirtingus kriterijus. Todėl iš esmės vien ši aplinkybė paneigia pareiškėjo teiginį, jog juridiniai asmenys bei individualių gyvenamųjų namų savininkai gali būti traktuojami kaip vienodoje padėtyje esantys subjektai (įmokų už atliekų tvarkymą mokėjimo prasme), kuriems turėtų būti taikomi tie patys metodai, apskaičiuojant įmokos kintamąsias dalis.
47. Pastebėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2021 m. birželio 9 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A-1419-438/2021, iš esmės panašioje situacijoje, kai savivaldybės patvirtinti teisės aktai nenumato galimybės vietinę rinkliavą mokėti pagal faktinį surenkamų ir tvarkomų komunalinių atliekų kiekį, o sieja ją su atliekų susikaupimo norma bei minimaliu konteinerių ištuštinimo skaičiumi, pripažino, jog tokia komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kainodara yra leistina ir teisėta.
Dėl bylinėjimosi išlaidų, patirtų apeliaciniame teisme, atlyginimo
48. Taryba prašo priteisti iš pareiškėjo 3 448,50 Eur dydžio bylinėjimosi išlaidas, kurias sudaro apeliacinio skundo parengimas. Dėl šio prašymo teisėjų kolegija pažymi, kad, pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 40 straipsnio 1 dalį, proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Sprendžiant klausimą dėl konkretaus bylinėjimosi išlaidų atlyginimo dydžio, priteistinos tik tiesiogiai su teismo procesu susijusios, būtinos, pagrįstos ir suinteresuotos šalies realiai turėtos bylinėjimosi išlaidos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. rugpjūčio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-460/2009, 2012 m. sausio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-49/2012, 2016 m. gruodžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-766-520/2016). Teismui pateikto prašymo priteisti išlaidas motyvai nepagrindžia, kad Tarybai, gaunančiai finansavimą savivaldybės funkcijų vykdymui ir turinčiai savivaldybei dirbančius teisininkus, buvo būtina samdyti advokatus, todėl prašymas dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo netenkinamas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 144 straipsnio 1 dalies 2 punktu ir 148 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos apeliacinį patenkinti.
Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. rugsėjo 16 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą:
Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2016 m. gruodžio 29 sprendimu Nr. 1-427 patvirtinto Panevėžio miesto savivaldybės dvinarės įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą taikymo tvarkos aprašo ginčijamas nuostatas pripažinti teisėtomis.
Atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos prašymo priteisti iš pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos 3 448,50 Eur (tris tūkstančius keturis šimtus keturiasdešimt aštuonis eurus penkiasdešimt centų) bylinėjimosi išlaidų netenkinti.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Ramūnas Gadliauskas
Ričardas Piličiauskas
Arūnas Sutkevičius