LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO 2005 M. SPALIO 28 D.

SPRENDIMAS ADMINISTRACINĖJE BYLOJE Nr. I(1)-4-05 (PROCESINIO

SPRENDIMO KATEGORIJA 17.1)

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko, Ričardo Piličiausko, Sigitos Rudėnaitės, Edvardo Sinkevičiaus ir Virgilijaus Valančiaus (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal Vilniaus apygardos teismo 2005 m. balandžio 6 d. prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2002 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 432 patvirtintos Sprendimų vykdymo instrukcijos 67 punktas (šiame punkte įvardytos vykdymo išlaidų rūšys) neprieštarauja Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 583 straipsnio 2 daliai, 609 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 daliai, ar Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2002 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 432 patvirtintos Sprendimų vykdymo instrukcijos 71 punkto 1 lentelė, kurioje nustatytos administravimo išlaidos ir atlyginimo antstoliui dydis, neprieštarauja Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 583 straipsnio 1 daliai, 609 straipsnio 1 ir 2 dalims, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 6 punktui.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

1. Vilniaus apygardos teismas nagrinėjo civilinę bylą pagal suinteresuoto asmens D. Stakeliūno atskirąjį skundą dėl Vilniaus miesto 2-ojo apylinkės teismo 2005 m. sausio 26 d. nutarties civilinėje byloje pagal skolininko V. Bylinskio (Bylinskij) skundą suinteresuotiems asmenims antstolių N. Šiugždaitės ir D. Stakeliūno kontorai, Vilniaus rajono policijos komisariato viešosios policijos eismo priežiūros tarnybai dėl antstolio veiksmų.

2. 2005 m. balandžio 6 d. nutartimi Vilniaus apygardos teismas civilinę bylą sustabdė ir kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2002 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 432 patvirtintos Sprendimų vykdymo instrukcijos (toliau – Sprendimų vykdymo instrukcija, Instrukcija) 67 punktas (šiame punkte įvardytos vykdymo išlaidų rūšys) neprieštarauja Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 583 straipsnio 2 daliai, 609 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 daliai, ar Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2002 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 432 patvirtintos Sprendimų vykdymo instrukcijos 71 punkto 1 lentelė, kurioje nustatytos administravimo išlaidos ir atlyginimo antstoliui dydis, neprieštarauja Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 583 straipsnio 1 daliai, 609 straipsnio 1 ir 2 dalims, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 6 punktui.

Prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymams Vilniaus apygardos teismas grindė šiais argumentais:

2.1. Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – Civilinio proceso kodeksas, CPK) 609 straipsnio 1 dalies 8 punkte nurodyta, kad vykdymo išlaidas sudaro ne tik CPK 609 straipsnio 1 dalies 1–7 punktuose išvardytosios, bet ir kitos su sprendimų vykdymu susijusios ar CPK nustatyta tvarka atliekamų veiksmų atlikimo išlaidos, todėl Sprendimų vykdymo instrukcijoje galėtų būti nustatytos ir detaliau reglamentuotos tik kitos išlaidos, kurių įstatymų leidėjas neišvardija, o nurodo, kad tokios gali būti priskirtos vykdymo išlaidoms pagal CPK 609 straipsnio 1 dalies 8 punktą. Sprendimų vykdymo instrukcijos 67 punkte vykdymo išlaidos suskirstytos į bylos administravimo išlaidas, vykdymo išlaidas, susijusias su atskirų vykdymo veiksmų atlikimu, ir atlyginimą antstoliui už vykdomojo dokumento (jo dalies) įvykdymą. Šios vykdymo išlaidų rūšys neatitinka CPK 609 straipsnio 1 dalyje numatytų vykdymo išlaidų rūšių, taip pat CPK 583 straipsnio 2 dalies nuostatos, kurioje, pareiškėjo teigimu, nustatyta, jog Sprendimų vykdymo instrukcija nustato CPK nustatyto vykdymo proceso normų taikymo tvarką.

2.2. Sprendimų vykdymo instrukcijos 71 punkte esančioje 1 lentelėje nustatytas dviejų rūšių vykdymo išlaidų dydis, reglamentuojant, kad bylos administravimo išlaidos ir atlyginimas antstoliui už vykdomojo dokumento įvykdymą priklauso nuo išieškotinos sumos dydžio. Administravimo išlaidos ir atlyginimas antstoliui nustatyti neatsižvelgiant į konkrečioje vykdomojoje byloje būtinas antstolio darbo ir laiko sąnaudas, o priklauso nuo išieškotinos sumos dydžio. Atlyginimo nustatymas antstoliui – tai apmokėjimo už jo atliktą darbą nustatymas, todėl jis turi atitikti Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtintą teisingo apmokėjimo už darbą principą. Nustatant atlyginimo dydį, neatsižvelgiant į konkrečiam darbui reikalingas darbo ir laiko sąnaudas, šio principo yra nepaisoma. Privalomumą atsižvelgti į asmenų, dalyvaujančių procese, darbo ir laiko sąnaudas nustato ir CPK 98 straipsnio 2 dalis, reglamentuojanti išlaidų advokato ar advokato padėjėjo pagalbai apmokėti atlyginimą. Dėl šių priežasčių negali būti nustatytas konkretus atlyginimas už vykdomojo dokumento įvykdymą, o turėtų būti nustatyta maksimali riba, kokį atlyginimą gali siūlyti skolininkui apmokėti antstolis už atskirų vykdomųjų dokumentų įvykdymą.

2.3. CPK 609 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad vykdymo išlaidų dydį nustato Sprendimų vykdymo instrukcija. Kadangi Instrukcijoje nėra nustatytas visų rūšių vykdymo išlaidų dydis, o tik administravimo išlaidų ir atlyginimo antstoliui dydis, tai ji neatitinka CPK nuostatų.

Sprendimų vykdymo instrukcijos 67.1 ir 67.2 punktuose numatytos bylos administravimo išlaidos kaip vykdymo išlaidų dalis ir vykdymo išlaidos, susijusios su atskirų vykdymo veiksmų atlikimu, yra neaiški teisės akto dalis, nes Instrukcijoje nėra reglamentuota, kas sudaro administravimo išlaidas, ar į jas nepatenka išlaidos, susijusios su atskirų vykdymo veiksmų atlikimu. Instrukcijoje numatyta nauja vykdymo išlaidų rūšis – administravimo išlaidos, todėl kyla abejonių, ar CPK 609 straipsnio 1 dalyje nurodytos išlaidos priskirtinos administravimo išlaidoms, ar tai yra vykdymo išlaidos, susijusios su atskirų vykdymo veiksmų atlikimu. Ši Instrukcijos dalis nėra aiški ir neatitinka Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 dalies reikalavimų teisės akto turiniui.

II.

Rengiant bylą nagrinėti teisme, gautas atsakovo – Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos – rašytinis atsiliepimas. Atsakovas nurodo, kad ginčijamos sprendimų vykdymo instrukcijos nuostatos neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktams.

1. Teisingumo ministerija nurodo, kad Instrukcijos 67 punkto atitiktis CPK 609 straipsniui jau buvo tirta, o 2004 m. spalio 6 d. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimu pripažinta, kad Instrukcijos 67 punkto 3 papunktis neprieštarauja CPK 609 straipsniui.

Instrukcijos 67 punkte nurodytos vykdymo išlaidos pagal prasmę ir turinį nenustato naujų išlaidų, nenumatytų CPK 609 straipsnio 1 dalyje, o tiesiog jas suskirsto, remiantis kitais kriterijais. Kadangi CPK 609 straipsnio 1 dalis atitinka Instrukcijos 67 punkte išvardytas išlaidas, tai šis punktas neprieštarauja ir CPK 583 straipsniui.

2. Įstatymų ir kitų norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 dalyje įtvirtinti reikalavimai teisės akto turiniui – šis turi būti logiškas, glaustas ir aiškus. Atsakovo teigimu, pareiškėjas prašo vertinti šiuo požiūriu ne visos Instrukcijos, o tik 67 punkto turinį, nors akto tekstui reikalavimai nustatyti minėto įstatymo 10 straipsnio 3 dalyje. Instrukcijos 67 punkte išdėstomos atskiros išlaidų rūšys. Vykdymo išlaidų išdėstymas atskiromis rūšimis papunkčiui yra logiškas, nes yra grindžiamas teisės akto kūrėjų suvokta ir įtvirtinta vykdymo išlaidų reglamentavimo koncepcija. Vykdymo išlaidų rūšių detalizavimas ir konkretūs apibrėžimai nėra išdėstyti Instrukcijos 67 punkte, nes šio punkto tikslas – glaustai įvardyti vykdymo išlaidų rūšis, kurios yra detalizuotos kituose Instrukcijos punktuose.

3. CPK 609 straipsnio 1 dalyje išdėstytos vykdymo išlaidų rūšys, kurios Instrukcijos 67.2, 85 punktuose ir 3 lentelėje įvardijamos kaip išlaidos, susijusios su atskirų vykdymo veiksmų atlikimu bei kitiems asmenims, dalyvaujantiems vykdymo procese ar teikiantiems tam tikras paslaugas, mokėtinos sumos. Šių išlaidų ir bylos administravimo mokesčio tikslas yra kompensacinis, t. y. apmokėti antstoliui konkrečių vykdymo veiksmų atlikimo bei trečiųjų asmenų suteiktų paslaugų išlaidas. Nuo bylos administravimo mokesčio šios išlaidos skiriasi tuo, kad gali būti kiekvienu atveju konkrečiai nustatytos, tuo tarpu bylos administravimo mokesčio tikslas – kompensuoti tas išlaidas, kurių dydžio apibrėžti kiekvienu atveju nėra galimybės. CPK 609 straipsnio 1 dalyje išvardytos, bet Instrukcijoje neapibrėžtos konkrečiais dydžiais išlaidos atlygintinos pagal faktiškai turėtas išlaidas, kurių iš anksto neįmanoma apibrėžti. Instrukcijos 1 lentelėje nustatyti vykdymo išlaidų, numatytų CPK 609 straipsnio 1 dalies 8 punkte, konkretus dydžiai bei kartu įgyvendintas vykdymo proceso normų taikymas, todėl ji neprieštarauja CPK 609 straipsnio 1 ir 2 dalims bei 583 straipsnio 1 daliai.

4. Darbo kodekso sąvoka „apmokėjimas už darbą“ reiškia visokį užmokestį – įprastą, pagrindinį, papildomą uždarbius, premijas, kuriuos darbdavys išmoka darbuotojui tiesiogiai ar netiesiogiai. Teisingo apmokėjimo už darbą principas taikytinas, vertinant darbdavio mokamą atlyginimą už darbuotojo atliktą darbą. Šio atveju antstolis nėra darbuotojas, jo nesieja darbo santykiai su išieškojimo dalyviais. Instrukcijoje nustatyti antstolio atlyginimo dydžiai yra sudėtinė jo teikiamų paslaugų įkainių dalis. Antstolis – valstybės įgaliotas asmuo, jo paslaugos įvertintos konkrečiais dydžiais, tačiau jo veikla yra profesinė ir privati veikla. Vykdydamas šią veiklą antstolis veikia įsteigęs kontorą, turi tam tikrą organizacinę struktūrą ir siekia iš savo veiklos ne tik padengti išlaidas, bet ir uždirbti pelno, kuris priklauso nuo jo veiklos efektyvumo.

III.

1. Lietuvos antstolių rūmai pateikė išvadą dėl Sprendimų vykdymo instrukcijos atitikties teisės aktų nuostatoms. Išvadoje nurodoma, kad ginčijamos Instrukcijos nuostatos neprieštarauja aukštesnės teisinės galios teisės aktams. Išvados motyvai iš esmės atitinka atsakovo Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos atsiliepime nurodytus motyvus.

2. Mykolo Romerio universiteto Administracinės teisės ir proceso katedra pateikė išvadą dėl Vilniaus apygardos teismo 2005 m. balandžio 6 d. prašymo. Išvadoje nurodoma, kad Sprendimų vykdymo instrukcijos 67 punkte nustatytos trys sprendimų vykdymo išlaidų rūšys, jų nedetalizuojant. Šiame punkte nustatyta visai kita vykdymo išlaidų struktūra nei CPK 609 straipsnio 1 dalyje. Šioje CPK normoje teismo sprendimų vykdymo išlaidos į rūšis neklasifikuojamos, o įstatymų leidėjas bandė pateikti detalų ir aiškų vykdymo išlaidų sąrašą, kurį turėjo konkretizuoti Sprendimų vykdymo instrukcija. Tuo tarpu Sprendimų vykdymo instrukcijos rengėjas pasielgė atvirkščiai, t. y. įtvirtino abstrakčias nuostatas, jų nedetalizuodamas. Dėl šios priežasties Sprendimų vykdymo instrukcijos 67 punkte nurodytos vykdymo išlaidų rūšys neatitinka CPK 609 straipsnio 1 dalies.

Mykolo Romerio universiteto Administracinės teisės ir proceso katedra taip pat nurodo, kad Instrukcijos 67 punkte nustatytos vykdymo išlaidų rūšys nedetalizuotos ir nekonkretizuotos, todėl jos prieštarauja Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 daliai. Sprendimų vykdymo instrukcijos 71 punkto 1 lentelė CPK 583 straipsnio 1 daliai ir 609 straipsnio 1 ir 2 dalims neprieštarauja, nes šios CPK nuostatos nenustato vykdymo išlaidų apskaičiavimo mechanizmo, kriterijų ir kitų pagrindų. Mykolo Romerio universiteto Administracinės teisės ir proceso katedros nuomone, Sprendimų vykdymo instrukcijos 71 punkto 1 lentelė prieštarauja Darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalies 6 punkte nurodytam teisingo apmokėjimo už darbą principui, nes administravimo išlaidos ir atlyginimas antstoliui už vykdomojo dokumento įvykdymą sietini su išieškotina suma, o ne su faktiškai atliktų veiksmų kiekiu arba darbo sąnaudomis.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV.

1. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 816 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo įstatymą“ 1 punkto 3 papunkčiu Teisingumo ministerija įgaliota, suderinus su Finansų ministerija, parengti ir patvirtinti Sprendimų vykdymo instrukciją.

2002 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 432 Lietuvos Respublikos teisingumo ministras patvirtino Sprendimų vykdymo instrukciją (Žin., 2003, Nr. 3-82). Ši instrukcija buvo keičiama teisingumo ministro 2003 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. 47 (Žin., 2003, Nr. 19-833), 2003 m. rugsėjo 30 d. įsakymu Nr. 242 (Žin., 2003, Nr. 94-4259), 2004 m. vasario 10 d. įsakymu Nr. 1R-37 (Žin., 2004, Nr. 26-833), 2005 m. sausio 24 d. įsakymu Nr. 1R-21 (Žin., 2005, Nr. 12-402).

2. Sprendimų vykdymo instrukcija yra norminis teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei (Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 13 dalis). Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, reiškiantis, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, o veikla atitikti įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.

Šiuos reikalavimus privalo atitikti tiek norminių administracinių aktų turinys, tiek ir šių aktų priėmimo procedūra. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese yra pažymėjęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...>“ (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas). Būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo ne kartą yra akcentavęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma neperžengiant jiems priskirtos kompetencijos ribų, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. A(1)-495-05; P-98-2003; A(3)-1143- 02).

Konstitucinis reikalavimas paisyti teisės aktų leidybos procedūrų ir teisėkūros subjektams aukštesnės galios teisės aktais suteiktų kompetencijos ribų yra detalizuojamas žemesnės teisinės galios teisės aktuose, pavyzdžiui, Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje, nustatančioje, kad norminius administracinius aktus turi teisę priimti tik viešojo administravimo subjektai, turintys įstatymų numatytus įgaliojimus pagal nustatytą kompetenciją. Nuostata „turintys įstatymų numatytus įgaliojimus“ suponuoja ne tik draudimą subjektui priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė jam nesuteikta įstatymu, bet ir pareigą priimant norminio pobūdžio aktus laikytis apibrėžtų akto priėmimo procedūrų.

3. Pabrėžtina, kad galimas norminio administracinio akto priėmimas įgaliojimų neturinčio subjekto reiškia, jog toks norminis administracinis aktas apskritai negalėjo būti priimtas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas norminio administracinio akto teisėtumo bylą, turi nustatyti visas bylai svarbias aplinkybes ir visapusiškai, objektyviai jas ištirti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 81 straipsnis, 89 straipsnio 1 dalies 2 punktas, 114 straipsnio 1 dalis). Tai reiškia, kad teismas neperžengdamas savo kompetencijos ribų turi teisę patikrinti Sprendimų vykdymo instrukcijos priėmimo tvarkos atitiktį aukštesnės galios teisės aktams.

4. Minėta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2002 m. birželio 4 d. nutarimu Nr. 816 įgaliojo Teisingumo ministeriją, suderinus su Finansų ministerija, parengti ir patvirtinti Sprendimų vykdymo instrukciją. Vyriausybės 2002 m. birželio 4 d. nutarime suformuluotas įpareigojimas reiškia individualų teisinį reglamentavimą, konkrečiu atveju jo adresatams suponuojantį tokio turinio pareigas:

(1) Teisingumo ministerijos pareigą parengti teisės akto projektą, pateikti jį derinti Finansų ministerijai, suderinus su Finansų ministerija šį teisės aktą įstatymų nustatyta tvarka priimti;

(2) Finansų ministerijos pareigą dalyvauti teisės akto rengime ir patvirtinti rengiamo teisės akto projekto suderinimą.

Ginčijamo norminio administracinio akto rengimo ir tvirtinimo metu galioję teisės aktai nenumatė konkrečios ministro įsakymais tvirtinamų teisės aktų derinimo tvarkos. 1994 m. rugpjūčio 11 d. nutarimu Nr. 728 patvirtinto Vyriausybės darbo reglamento redakcija, galiojusi Sprendimų vykdymo instrukcijos rengimo ir tvirtinimo metu, su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2001 m. spalio 1 d. (Žin., 2001, Nr. 84-2946), detaliai reglamentavo Vyriausybės, o ne atskirų ministrų teisės aktų leidybos procedūras (Vyriausybės darbo reglamento IV dalis „Vyriausybės teisės aktų leidybos procedūra“). Vyriausybės darbo reglamento 56 punkte Vyriausybei teikiamų teisės aktų projektų suderinimo klausimu nurodyta: „Teisės akto projektas laikomas suderintu, jeigu suinteresuotas ministras (arba viceministras pagal ministro nustatytą kompetenciją), Vyriausybės įstaigos, kitos valstybės ar savivaldybės institucijos vadovas (ar jo pareigas laikinai einantis asmuo) vizuoja projektą (taip pat projekto priedus, jeigu jų yra) be pastabų arba raštu patvirtina, kad pritaria projektui be pastabų.“ Pagal Vyriausybės darbo reglamento 57 punktą, jeigu projekto suderinti nepavyksta, jį rengusi institucija parengia ir kaip projekto priedą Vyriausybei teikia derinimo pažymą. Tokia Vyriausybei teikiamų teisės aktų projektų derinimo tvarka negali būti tiesiogiai taikoma derinant žemesnio lygio administravimo subjektų rengiamus norminius administracinius aktus. Minėtu atveju teisės akto projektą rengiantis, teikiantis derinti subjektas (ministerija) ir jį priimantis subjektas (Lietuvos Respublikos Vyriausybė) nesutampa, o visus derinimo metu iškylančius klausimus išsprendžia bei atsakomybę už teisės aktą prisiima jį priimanti Lietuvos Respublikos Vyriausybė. Tuo tarpu ministerijos teisės aktų atveju juos ir rengia, ir priima tas pats subjektas (ministerija). Ministerijos teisės aktų derinimo tvarka su kitomis institucijomis nėra nustatyta ir šiuo metu galiojančiuose teisės aktuose. Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 4 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad parengtas teisės aktas derinamas, aprobuojamas ir pateikiamas institucijai, įgaliotai jį priimti, šios institucijos nustatyta tvarka. Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2003 m. lapkričio 13 d. įsakymu Nr. 271 patvirtintame Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos darbo reglamente nustatytas ministerijos priimtų teisės aktų projektų derinimas tik tuo atveju, kai šie projektai yra teikiami priimti kitoms institucijoms (Vyriausybei), o ne priimami ministerijoje (Reglamento 129-141 punktai). Taigi bylą nagrinėjančiai Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijai būtina įvertinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 4 d. nutarime Nr. 816 vartojamo termino „suderinus“ prasmę, taikant lingvistinio, sisteminio ir kitus teisės aiškinimo metodus.

5. Lingvistinė termino „suderinti“ analizė („suderinti“ – padaryti darnų, sutaikyti. Dabartinės lietuvių kalbos žodynas / Lietuvių kalbos institutas; redaktorių kolegija: Stasys Keinys (vyr. red.). Vilnius, 2000. P. 747.) suponuoja, kad derinimo metu turėtų būti pašalinami nuomonių prieštaravimai bei pasiekiamas derinantiems subjektams priimtinas rezultatas.

Ministro, kaip Vyriausybės nario ir vykdomosios valdžios atstovo, statusas yra ypatingas. Atitinkamoms valdymo sritims vadovauja ministrai, kuriems tai yra pavesta. Ministras yra atsakingas Seimui, Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldus Ministrui Pirmininkui. (Konstitucijos 96 straipsnio 2 dalis). Ši nuostata suponuoja ministro atskaitingumą ir atsakomybę priimant sprendimus (Konstitucinio Teismo 1999 m. lapkričio 23 d. nutarimas). Pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 26 straipsnio 3 dalies 1 punktą ministras vadovauja ministerijai, sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas už Vyriausybės programos įgyvendinimą ministerijos kompetencijai priklausančiais klausimais. Ministras leidžia įsakymus ir įsakymais patvirtintus kitus teisės aktus, tikrina, kaip jie vykdomi. Ministro leidžiami įsakymai ir kiti teisės aktai registruojami Vyriausybės darbo reglamento nustatyta tvarka. Įsakymus ir kitus teisės aktus pasirašo ministras. Prireikus keli ministrai gali leisti bendrus įsakymus arba įsakymu patvirtintus kitus teisės aktus (Vyriausybės įstatymo 26 straipsnio 3 dalies 5 punktas). Vadovaudamas atitinkamai valdymo sričiai, ministras turi teisinę diskreciją priimti sprendimus, taip pat ir leisti norminius teisės aktus. Tačiau ministro diskreciją riboja teisės viršenybės, teisinio apibrėžtumo ir kiti teisinės valstybės principai bei aukštesnės teisinės galios teisės aktų reikalavimai.

Teisės akto projekto derinimui su kitu viešojo administravimo subjektu, kai šis derinimas atliekamas konkretaus aukštesniojo administravimo subjekto (šiuo atveju Lietuvos Respublikos Vyriausybės) įpareigojimo pagrindu, tenka didelė teisinė reikšmė. Jeigu Lietuvos Respublikos Vyriausybė individualiu teisės aktu paveda viešojo administravimo subjektams atlikti konkrečius veiksmus teisėkūros srityje, tai toks įpareigojimas šiems subjektams yra privalomas ir turi būti vykdomas. Vyriausybei individualiu atveju pavedus vienai ministerijai priimti teisės aktą tik suderinus jį su kita ministerija, darytina išvada, kad norminio administracinio akto išleidimas patenka ne vien į aktą turinčio išleisti subjekto veiklos sritį, bet ir į administravimo sritį to subjekto, su kuriuo būtina teisės aktą suderinti. Suderinimas reiškia ne tik pastangas pasiekti bendrą poziciją dėl teisės akto turinio, tačiau ir suderinimo fakto patvirtinimą bei atsakomybės už šį norminį aktą prisiėmimą. Toks suderinimas, kuris rengiant norminį aktą yra privalomas aukštesnės galios teisės aktų pagrindu, skiriasi nuo įprastinio išvadų, pastabų ir pasiūlymų apie teisės akto projektą pareiškimo, kurį teisės aktų rengimo procese atlieka įvairūs asmenys ir organizacijos – tiek viešojo administravimo subjektai, tiek suinteresuotos grupės, mokslo institucijos, ekspertai ir kt. Atitinkamos ministerijos kompetencijai priklausančiais klausimais įsakymus ir įsakymais patvirtintus kitus teisės aktus gali leisti tik ministrai, ir niekam kitam tokia teisė nėra suteikta (Vyriausybės įstatymo 26 straipsnio 3 dalies 5 punktas, Vyriausybės darbo reglamento 22 punktas). Išleisdamas įsakymą, ministras jį pasirašo, taip prisiimdamas ir atsakomybę už išleidžiamą teisės aktą.

6. Lietuvos Respublikos Vyriausybė, 2002 m. birželio 4 d. nutarimu įpareigodama Sprendimų vykdymo instrukciją patvirtinti Teisingumo ministeriją, suderinus su Finansų ministerija, atsakomybę už priverstinio sprendimų vykdymo sritį pavedė ne tik Teisingumo ministerijai, bet ir Finansų ministerijai. Taip atsakingi už teisės akto parengimą ir suderinimą tampa teisingumo ir finansų ministrai. Teisingumo ministras atsakomybę už parengtą teisės aktą prisiima jį pasirašydamas. Tuo tarpu finansų ministro parašu turėtų būti patvirtinamas teisingumo ministro įsakymo suderinimo su Finansų ministerija faktas. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įpareigojimas ministerijai priimti teisės aktą suderinus su kita ministerija nereiškia, kad šis teisės aktas privalo būti bendras dviejų ministerijų aktas, tvirtinamas bendru dviejų ministrų įsakymu (Vyriausybės įstatymo 26 straipsnio 3 dalies 5 punktas). Tačiau suderinimas, kuris šiuo atveju yra būtina sąlyga ginčijamam norminiam administraciniam aktui priimti, turi būti patvirtintas už atitinkamą valdymo sritį atsakingo ministro.

7. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas bylos nagrinėjimo metu iš Teisingumo ir Finansų ministerijų išreikalavo įrodymus, susijusius su Sprendimų vykdymo instrukcijos rengimu, derinimu ir priėmimu. Iš bylos medžiagos matyti, kad Teisingumo ministerija 2002 m. lapkričio 5 d. raštu išsiuntė Finansų ministerijai derinti ne visą Sprendimų vykdymo instrukcijos projektą, tačiau tik jo dalį, susijusią su vykdymo išlaidų rūšių bei dydžio nustatymu. Finansų ministerija 2002 m. lapkričio 13 d. raštu pateikė savo pastabas dėl gautos projekto dalies. Teisingumo ministerija 2002 m. gruodžio 3 d. raštu Finansų ministerijai antrą kartą išsiuntė Sprendimų vykdymo instrukcijos projekto dalį, susijusią su vykdymo išlaidomis. Ši 2002 m. gruodžio 12 d. raštu dėl atsiųstos projekto dalies pareiškė pastabas. Duomenų, patvirtinančių, kad vėliau ar papildomai dar vyko Sprendimų vykdymo instrukcijos projekto derinimas, teismui nebuvo pateikta.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas taip pat išreikalavo įrodymus, susijusius su Sprendimų vykdymo instrukcijos pakeitimų, padarytų teisingumo ministro 2003 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. 47 (Žin., 2003, Nr. 19-833), 2003 m. rugsėjo 30 d. įsakymu Nr. 242 (Žin., 2003, Nr. 94-4259), 2004 m. vasario 10 d. įsakymu Nr. 1R-37 (Žin., 2004, Nr. 26-833), 2005 m. sausio 24 d. įsakymu Nr. 1R-21 (Žin., 2005, Nr. 12-402) derinimą su Finansų ministerija. Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui buvo pateikti tik dokumentai, patvirtinantys Sprendimų vykdymo instrukcijos pakeitimo projektų išsiuntimą Finansų ministerijai, tačiau įrodymų apie tai, kad Sprendimų vykdymo instrukcijos pakeitimai buvo suderinti su Finansų ministerija ir kad suderinimo faktas yra patvirtintas, nebuvo pateikta.

Sprendimų vykdymo instrukcijoje reglamentuoti ne tik vykdymo išlaidų klausimai, bet ir vykdomojo dokumento pateikimas ir priėmimas vykdyti, pirminiai vykdymo veiksmai, turto areštas, turto realizavimo tvarka, išieškotų piniginių lėšų apskaita, paskirstymas ir išmokėjimas, su antstolio kvitu susiję klausimai, neturtinio pobūdžio sprendimų vykdymo ypatumai ir kt. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 4 d. nutarime Nr. 816, suteikiant įgaliojimus parengti ir patvirtinti Sprendimų vykdymo instrukciją, nėra diferencijuota, kokius į jos reglamentavimo sritį patenkančius klausimus Teisingumo ministerija privalo suderinti su Finansų ministerija. Taip pat nenurodyta, kad Teisingumo ministerija su Finansų ministerija privalo suderinti tik Sprendimų vykdymo instrukcijos dalį, susijusią su vykdymo išlaidomis. Taigi darytina išvada, kad Vyriausybės pavedimas apėmė Teisingumo ministerijos pareigą suderinti su Finansų ministerija visą Sprendimų vykdymo instrukcijos tekstą. Norminio teisės akto teisėtumo tyrimo metu nustatyta, kad Finansų ministerijai nebuvo siunčiamas visas sprendimų vykdymo instrukcijos projekto tekstas ir nebuvo sudarytos sąlygos pateikti poziciją dėl šio projekto in corpore. Iš bylos medžiagos matyti, kad ne į visas Finansų ministerijos pastabas dėl derinti pateiktos Sprendimų vykdymo instrukcijos dalies buvo atsižvelgta, o duomenų, ar vyko tolesnis išsiskyrusių nuomonių derinimas, siekiant surasti tinkamą problemos sprendimą, nepateikta. Be to, Sprendimų vykdymo instrukcijos suderinimo su Finansų ministerija faktas nėra patvirtintas finansų ministro parašu, todėl darytina išvada, kad finansų ministras neprisiėmė atsakomybės už šį teisės aktą.

Ginčijamo norminio teisės akto teisėtumo tyrimo metu nustatytos aplinkybės suponuoja išvadą, kad teisingumo ministro 2002 m. gruodžio 31 d. įsakymu Nr. 432 patvirtinta Sprendimų vykdymo instrukcija nebuvo suderinta su Finansų ministerija, todėl pagal priėmimo tvarką ji prieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 816 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo įstatymą“ 1 punkto 3 papunkčiui. Kadangi priimant Sprendimų vykdymo instrukciją buvo pažeista Vyriausybės nutarimu nustatyta šio teisės akto priėmimo tvarka, Sprendimų vykdymo instrukcija prieštarauja ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 daliai. Šiems teisės aktams prieštarauja ir vėlesni Sprendimų vykdymo instrukcijos pakeitimai, nes jie taip pat buvo priimti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 816 pagrindu ir nebuvo suderinti su Finansų ministerija.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į tai, kad norminių administracinių aktų rengimas patenka į viešosios teisės reglamentavimo sritį, o norminiais administraciniais aktais sprendžiami svarbūs, dažnai tiesiogiai veikiantys asmenų teises ir pareigas klausimai. Dėl to siekiant užtikrinti kokybišką, aukštus žmogaus teisių apsaugos standartus atitinkančią teisės aktų leidybą, teisėkūros subjektams tenka pareiga tinkamai ir detaliai reglamentuoti norminių administracinių aktų rengimo ir priėmimo procedūras.

Pripažinus Sprendimų vykdymo instrukciją pagal jos priėmimo tvarką prieštaraujančia aukštesnės galios teisės aktams, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija toliau iš esmės nepasisakys dėl Vilniaus apygardos teismo 2005 m. balandžio 6 d. nutartyje ginčijamų Sprendimų vykdymo instrukcijos nuostatų teisėtumo. Tačiau Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija pažymi, kad vykdymo išlaidos patenka į vykdymo proceso, kuris priskirtinas viešajai teisei, reglamentavimą. Antstolio reikalavimai vykdyti sprendimus privalomi visiems asmenims (CPK 585 straipsnio 1 dalis). Kadangi vykdymo išlaidos turi būti apmokamos vykdymo proceso dalyvių (CPK 610, 611 straipsniai), tai šių išlaidų dydis, jų apskaičiavimo ir mokėjimo tvarka tiesiogiai veikia minėtų asmenų materialines teises ir pareigas. Europos Žmogaus Teisių Teismas teismo sprendimų vykdymą pripažįsta teisės į tinkamą teismo procesą dalimi (žr., pvz., Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimas byloje Jasiūnienė v. Lietuva, Nr. 41510/98.). Teisė į teisminę gynybą įtvirtinta Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje, todėl svarbu, kad teisinis reguliavimas, susijęs su konstitucinių žmogaus teisių įgyvendinimu, tarp jų ir vykdymo išlaidų apmokėjimu, būtų aiškus ir grindžiamas įstatymu. Teisės akto turinio aiškumas suponuoja ne vien reikalavimą, kad būtų aiškios žodinės teisės akto formuluotės, bet ir reikalavimą, kad remiantis teisės akto turiniu būtų aiškus nurodymas teisinio santykio dalyviams elgtis vienu ar kitu būdu. Dėl to teisėkūros subjektams tenka pareiga teisės aktuose, reglamentuojančiuose priverstinį teismų ir kitų institucijų sprendimų vykdymą, vieningai ir aiškiai apibrėžti, kokios yra vykdymo išlaidų rūšys, kokios konkrečios išlaidos patenka į vieną ar kitą vykdymo išlaidų grupę, koks yra skirtingų vykdymo išlaidų tarpusavio santykis bei šių išlaidų paskirtis, taip pat pašalinti bet kokias prielaidas teisės normas taikantiems subjektams pakartotinai reikalauti jau padengtų vykdymo išlaidų apmokėjimo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 117 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2002 m. gruodžio 31 d. įsakymas Nr. 432 „Dėl Sprendimų vykdymo instrukcijos patvirtinimo“ ir šiuo įsakymu patvirtinta Sprendimų vykdymo instrukcija (Žin., 2003, Nr. 3-82; 2003, Nr. 19-833; 2003, Nr. 94-4259; 2004, Nr. 26-833; 2005, Nr. 12-402) prieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 4 d. nutarimo Nr. 816 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso patvirtinimo, įsigaliojimo ir įgyvendinimo įstatymą“ 1 punkto 3 papunkčiui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 daliai.

Sprendimas galutinis ir neskundžiamas.

Sprendimas skelbiamas Valstybės žiniose.

Teisėjai                                                                      Romanas Klišauskas

Ričardas Piličiauskas

Sigita Rudėnaitė

Edvardas Sinkevičius

Virgilijus Valančius

______________